「拜登就職後美中台關係與印太安全局勢」座談會辦理情形

國策研究院主辦之「拜登就職後美中台關係與印太安全局勢」座談會於本(元)月21日上午假張榮發國際會議中心順利舉行,第一場次以「美中台三角關係」為題,由本院董事長兼院長田弘茂擔任主持人,出席引言學者有:中央研究院歐美研究所研究員林正義、台灣師範大學政治學研究所教授范世平、國防安全研究院軍事戰略暨產業所長蘇紫雲及台灣智庫諮詢委員賴怡忠等,並由民進黨立法委員羅致政擔任與談人。

第二場次以「國際新局與印太安全動態」為主題,由國策研究院執行長郭育仁主持,出席擔任引言學者專家有:國防大學中共軍事事務研究所所長馬振坤、國防大學中共軍事事務研究所教授荊元宙、中華亞太菁英交流協會秘書長王智盛、台灣世代教育基金會執行長陳冠廷、及當代日本研究學會秘書長王宏仁,並由民進黨立法委員王定宇擔任與談人。座談會吸引各界人士一百多人參加,與會人士並提出問題相詢,過程熱烈,結果圓滿。

 

場次一:美中台三角關係

主持人田弘茂院長發言:

拜登總統上任後國內要務為對抗疫情、穩定經濟及國內財政等問題,外交上則為重新團結西方國家,處理國際共同關切議題。美國民主黨新政府正式就任對我國的影響可分美中台三角關係與對印太地區安全局勢的影響兩層次,亦是本座談會的主題。

國內部分人認為拜登親中國的態度,因而懷疑拜登對台灣支持力道,緣以拜登當副總統期間受歐巴馬指派負責跟習近平聯繫,兩人互動至少6次以上。歐巴馬任內對南海等國際安全議題相對疏忽,中國並沒有實現承諾,導致日本、澳洲等盟邦都在觀察拜登會如何處理印太問題。本院適時舉辦本座談會感謝各引言人於短時間內接受邀請並提供論文,亦感謝各位先進踴躍參與。

 

引言人:林正義─拜登的中國政策預測

拜登過去主張:「新型大國合作」(new model of major country cooperation)需要建立在信任之上,他對習近平的評斷是「強硬、講究實際,質疑美國的權力,且堅信共產黨的優勢,將會讓美國有得忙的」。另他也認為「外交重於軍事,對中國的政策不能以美國一己之力,而是儘可能聯合盟友的集體立場的呈現。」

拜登反對美國在海外的單邊軍事行動,為武力使用設立多項前提,國內的條件是須涉及重大生存利益、目標清楚可達成,美國民眾知情、國會批准等,國際條件則須要外交與盟邦、聯合國的支持及參與。這些前提,若無拜登政府的危機預防與管理,將會給中國有潛在冒險與挑釁的空間。

拜登任命人選絕大多數有聯邦政府的行政經驗,且多是前歐巴馬政府官員,屬於建制派,若拜登政府要回歸領導地位,就必須著眼於能見度高、具明顯效果的政策,少強調「自由國際秩序」的抽象理論,多展示有解決切身問題、預防危機的能力。

美中關係要改善,不僅美國要付出,北京也要努力,台海局勢機會跟挑戰並存,拜登想要在一些議題上做模糊處理,但如果中國一再進逼,讓美國沒有辦法模糊處理,局面反而對中國不利。

白宮新任「印太事務協調官」康貝爾(Kurt Campbell)從前總統李登輝時期就與台灣接觸,對兩岸有很深入了解,在中國議題上屬於強硬派。雖然拜登與坎博過去主張因應台海緊張時,採取「戰略模糊」的立場,但台灣周邊的情勢變遷,顯然有需要思考此一政策能否繼續有效。康貝爾與蘇利文於2019年9月共同撰文,主張美國與中國可維持既挑戰又共存的關係,必要時對抗但要避免災難性的結果,他們主張加強 美中的危機管理、強化美國的嚇阻能力,需要更多的溝通機制來避免衝突。

美中關係一定會改善,惟非180度轉變,在競爭中有合作,如氣候變遷等軟性議題會合作,經貿及安全等議題則將繼續競爭,印太議題不會消失,美國對中國政策戰略上不會改變,戰術則會調整。

 

引言人:范世平─中國如何看待拜登新政府

布林肯國務卿在參院聽證會中發言延續川普政府抗中路線,雖中國官員對拜登充滿寄望,中美對抗情勢不會改變,拜登當選至今,美中領導人尚未通電話,未來的中美關係恐怕是回不去。

拜登將延續歐巴馬重返亞洲政策,重視南海,忽略北韓,反對中國九段線,故南海將是中美角力重點。另拜登政府會更加重視人權、香港、新疆等議題,南海議題將是美中關係矛盾的所在,而擁有太平島及東沙島的台灣將會扮演關鍵角色,美中台關係的大架構不會有太大改變,不過拜登對於台灣問題的表達方式不會像特朗普那麼直接,而是比較內斂。

 

引言人:賴怡忠(台灣智庫諮詢委員)

拜登一方面說他會對中國強硬,支持川普政府對中國的強競爭策略,也認同供應鏈重組、科技競爭等議題,另方面又公開表示美中關係不是新冷戰,反對川普政府對中國的貿易戰,俄羅斯才是美國的敵人,美中關係有競爭也有合作,並提到雙方合作之處在大規模傳染病疫情、非核擴散、以及氣候變遷等議題。

針對國安會新設立的「印太事務協調官」,原來傳出職務名稱是「中國事務協調官」,而非「印太事務協調官」,如此轉變顯示內部政策的討論後接受部分印太國家的意見,故美國未來在印太地區的戰略,將延續川普政策的作為。坎貝爾的任命讓印太國家感到安心,渠過去在歐巴馬政府設計「重返亞洲」戰略的背景,以及他長期餐與美國亞洲同盟再建構的工作,曾公開支持川普政府國安戰略對中強硬政策。

台灣是被擺在印太戰略或是美中關係框架思考,戰略架構上可觀察未來拜登政府是透過美中關係來指導其與台灣的關係,還是在泛亞戰略/印太戰略之下指導美台關係。

拜登政府雖然不可能全面與中國對抗,而疫情問題也使拜登剛上台時會更著重於內政復興,但拜登要回到歐巴馬對中綏靖是不太可能,也無所謂美中戰略夥伴。川普將其印太戰略指導原則提前解密,以迫使拜登團隊不會採取與川普印太戰略差異太大的政策以使印太國家安心。

 

引言人:蘇紫雲─美國拜登政府的可能政策路線

美國拜登政府對中政策仍在形塑中,筆者評估將其稱為「韌實力」(tenacity power),且採「彈性圍堵」(flexible containment)。除了突顯拜登政府就任後的戰略路線,且對台的政策也受到跨黨派重視因此相對持穩。台灣方面需落實不對稱戰力,也彰顯安全靠自己的戰略思考,避免成為「搭便車」(free rider)的錯覺,才能獲得盟邦的尊重與協助。

拜登政府的對中路線將介於川普政府剛性政策的「硬實力」以及歐巴馬政府的「軟實力」兩者之間,暫以「韌實力」形容。美國亞太政策有其持續性,但拜登可能作出調整,在氣候安全、能源議題、甚至疫病等「人類安全」(human security)的事務尋求北京方面的參與及合作,但在軍事議題上則會持續與盟國、戰略夥伴合作,反制中共的擴張。

拜登在就職演說中未特別提及中國,由內閣外交、國防等「五虎將」在人事聽證會上皆表態對中共採取堅定態度。台美關係持穩,各項友台法案,皆獲得美國會的跨黨派支持與善意,並使台美安全關係法律化,布林肯聽證會中提到「台灣保證法」,軍售程序由「常態化」進一步走向「正常化」

美國前國安顧問布萊恩卸任前,把印太戰略的文件提早三十年公開,內容提到「防衛台灣」,所以美國的戰略又清晰又模糊,我想以後是一個有限的戰略清晰,也就是在硬實力,就是軍事問題的部份,傳統安全美國會很強硬地應對中國的崛起。

 

引言人:張國城─美國新政權下的兩岸未來互動

美中關係不那麼悲觀,如中國不挑釁,拜登不會像川普強勢,所台灣要思考如何發展兩岸關係,蔡總統於 2020 年雙十節談話已為未來政府的兩岸政策主軸定錨,就是逐步促成重啟和平對話,以「經貿為主、善意為先」,並尋求對話的可能。

兩岸關係暫時可能維持「經貿熱、政治冷」的狀況,各項交流、往來在疫情沒有緩解以前不會恢復。中國未來可能不斷用軍機繞台等「和平邊緣」策略,讓台美感受兩岸「不和平」的一面,並製造危機意識。美方應該也不會促談、促交往,兩岸仍可能就可以合作的事務性議題尋求對話機會,也符合拜登政府的亞太政策。

民主黨全國代表大會通過大選的黨綱刪除了「一中政策」的字眼,可能以此作為和中方折衝時的籌碼,如果中國在其他方面不予讓步,美國就會將「後一中政策」具體化。

 

第一場次聽眾提問:

川普選前曾擬結合澳洲等國建立印太北約組織的倡議是否繼續?美國協助盟友擺脫對中國的依賴?中歐達成投資協議及英國表態加入TPP,顯示中國並未失分,台灣如何在美中博弈中定位?及台灣如何啟動與中國對話?

范世平答:拜登在英國正面表態加入TPP後,台灣是否會開放福島食品而加入TPP值得觀察。

林正義答:中歐投資協議及TPP均係中國長期推動的結果,與川普政策並未全然有關。台灣的機會跟挑戰並存。拜登模糊處理敏感問題,明確處理價值理念議題。拜登曾2001年訪台,支持台灣關係法,瞭解台灣,中國軍機繞台情形將會減少。

蘇紫雲答:兩岸問題在北京不在台灣,國際有中國問題,沒有台灣問題。中國國進民退、要企業服務國家,從事不公平經貿作為,中國78%外匯順差來自美國,供應鍊重組對中國甚為不利。

田院長答:

兩岸不一定要經由美國促成才能對話,即使有對話也不會大張旗鼓。中歐投資協議談了7年,梅克爾以德國即將卸任歐盟主席國乃積極促成,不能全然代表歐盟態度。另該協定乃框架而已,開放歐洲公司在中國的市場進入的待遇,並未超過給予美國公司的標準,且歐盟其他會員國是否順利通過該協議仍待觀察。

民主國家因政權交替使對政策執行方式必有不同,難免會引起相關國家的疑慮,台灣只要審慎因應不必過度擔心。媒體一直質疑拜登對中國政策,拜登乃銜歐巴馬之命聯繫席近平六至八次,歐巴馬疏忽處理南海問題,未強硬回應中國違反承諾,將島礁軍事化等擴張作為。

 

與談人:羅致政委員

拜登的國安團隊都是熟面孔,過去的言論各界亦充分瞭解,不像川普上任初期較難掌握。康貝爾2019在外交事務季刊文章結論指出,與中國交往政策已結束,但不能回到圍堵等冷戰邏輯。美國外交政策原則乃「如沒壞不要修(if it ain't broke, don't fix it)」,如認為川普的政策沒有問題,不會去作改變,但戰術上或作法上上會有不同。

拜登將以力量作示範而非示範力量,強調價值與理念,台灣作為理念相近國家將受到應有的重視,拜登強調與國會和諧,台灣受到美國國會充分支持,將更有利。蕭美琴大使正式應邀參加總統就職,乃美行政及國會共識,未來應加強爭取民主黨國會議員之支持。

兩岸關係方面,布林肯及坎伯均強調台灣的戰略重要性達到不能忽略的地步,乃因中國崛起後對地緣政治影響下之顯現,麥克阿瑟曾說台灣未落入共產手裡,將成為不沉的航空母艦,在全球供應鍊地位將日益重要,台灣必須成為美國政治經濟及科技方面不可或缺的盟友,不會成為中美談判的犧牲品。

 

場次二:國際新局與印太安全動態

主持人:郭育仁(國策研究院執行長)

 

引言人:馬振坤(國防大學中共軍事事務研究所所長)

中共在拜登贏得美國總統大選後,一方面採取避險作為,冷處理川普政府在剩餘任期內對中國可能之挑釁行為,另一方面運用對美工作人員與美國政界之人脈關係,對拜登團隊進行遊說以影響其相關人事安排,操作可謂成功,避免解放軍與美軍在南海、與國軍在台灣可能持續升高之軍事對峙。

美國國務卿被提名人布林肯(Antony Blinken)19日出席聯邦參議院外交委員會的任命聽證會致詞顯示,拜登政府在回歸民主黨傳統之一個中國政策,對於台灣主權問題將回歸戰略模糊時,在台灣安全問題上則走向戰略清淅。

習近平2021年1號命令,向解放軍發布2021年開訓動員令,要求全軍要聚焦「備戰打仗」,確保「全時待戰、隨時能戰」,此動員令乃是一般性要求部隊要具備隨時投入戰場的能力,並非要求軍隊準備對外動武。

2021年解放軍會持續高頻率侵擾台灣ADIZ西南空域從事反潛、電偵、技偵、遠干等實戰化訓練,若美中、兩岸關係再生波折,解放軍應會再採取大規模海空機艦侵入台灣西南海空域且更接近台灣領海外緣、亦可能會採取多架次戰機越過海峽中線逼近台灣領空等舉動。

解放軍對於進入台海、南海之美軍機艦,應會採取更嚴密之跟監措施。由於解放軍在此等海域可依托陸基火力支援作戰,將具備愈趨明顯之戰場優勢,美軍進入此等海空域將面對日趨嚴峻之挑戰,也會更謹慎。我必須面對西南空域遭解放軍軍演與否定海峽中線的進一步舉動,且後者較前者重要。

 

引言人:荊元宙─近期東海安全局勢與未來展望

由於釣魚臺列嶼屬於領土主權問題,也成為中日最可能發生衝突的引爆點,故美國對保障釣魚臺的態度,是日方極度關心並不斷確認美國是否納入安保範圍。拜登將強化雙邊或多邊聯盟關係,並以聯盟為架構處理區域安全問題,美日同盟關係將會回到常態,並因要面對中國威脅而更加提升與穩固。日本為了應對來自中國及北韓的威脅,加大了擴建軍備的力度,前首相安倍晉三執政以來,日本的國防預算年年創新高。

中國與俄羅斯號稱擁有「全面戰略協作夥伴關係」,但由於雙方在地緣及安全利益仍有矛盾之處,實際上難以提升為同盟關係,在「聯合次要敵人打擊主要敵人」的統戰戰略思想指導下,反制美國主導的「印太戰略」,雙方2019年開始軍機共同巡邏,以給日本壓力。中俄的夥伴關係將呈現持續強化的趨勢,而直接的表現方式就是提升聯合軍演及巡航層次,其結果將促使日本尋求美方協助投注更多資源於東海及釣魚臺的安全維護工作。

 

引言人:王智盛─拜登上台後的中美關係與南海局勢

拜登政府上台後,短期內不會改變川普政策,中長期來看,未來美國與中國對抗的大結構也無法改變,集結民主同盟國家反中的力量,形成集體安全的制約。

歐洲英國、德國、法國已相繼宣布 2021 年將投射相關軍事力量到亞太地區,咸認劍指南海和中國的野心擴張,拜登政府既有延續性的印太戰略,又有新加入的歐洲盟國,在南海進一步形成對中國的圍堵態勢與集體安全。

2020 年的美中在亞太熱點衝突的風險,由於動因在於美國總統大選,基本上是一個「美攻中守」的格局,北京面對 2021 年「建黨一百年」的民族主義壓力,若轉向「中攻美守」也不讓人感到意外。

台海爆發衝突的風險大於南海,外交關係協會(CFR)認為美中為台灣爆發嚴重危機登上全球潛在衝突中最高級別,中國若真的需要帶有民族主義式的侵擾,台海會是目標,一方面可以證明對台主權的正當性,一方面又可以鼓動國內小粉紅的民粹情緒,至於南海,由於涉及到多國政經利益,中國必然不敢貿然主動挑釁。

 

引言人:陳冠廷─東北亞安全局勢

川普政權四年來,對同盟國家接近蔑視的態度,及對多邊交流的輕視,導致了領導層權力的架空,也加劇了東北亞地區各國間原本就有的歷史敵意及不信任感,使得包括中國在內的地區大國行為更具侵略性。

拜登政府將重新認識經濟發展的重要性,加強與日本和韓國的夥伴關係,但東京與首爾關係的下滑及美韓關係等將成為拜登在東北亞的主要挑戰。

 

引言人:王宏仁─歐洲對印太區域的安全關切:以英、德、法為例

歐洲國家從廣泛的亞太區域內的利益考量,慢慢聚焦在印太區域的利益考量,最終在意的是中國在此區域的軍事擴張行為。即使歐洲國家在地理上非屬印太地區,但是憑藉與澳洲、日本、印度、美國的合作,對於印太地區的發展的在意程度,遠超過去任何時候。

英國主要受到脫歐之後欲重新尋找新的影響力據點所致,德國主要基於對於多邊主義的全球治理信仰理念,法國可以說是最早重視印太戰略的歐洲大國,法國的印太戰略建立在「價值外交」(民主)、人權問題(與英、德相似)、以及武器販售之上。

歐洲國家對於印太地區的關注不可小覷,英、德、法可能根據自身不同的國家利益,對於印太地區有不同的介入,表現在與不同區域國家的合作上面。無法坐視不管中國在東海或是南海的擴張行為,與美國在印太地區的利益是一致的。

對於台灣而言,英、德、法在印太地區的關注是透過與澳洲、印度、日本等國的合作獲得實現,而台灣近幾年與澳洲、印度、日本的關係深化,或許能藉此與歐洲國家一同合作,進行雙邊、甚至多邊的交流。

 

與談人:王定宇(立法委員)

拜登將著重疫情及經濟等內政問題,年齡及選戰中釋放之訊息顯示可能僅做一任,不確定渠是否繼續提「印太」名詞,各盟邦必須更積極,日本國防預算歷史新高,認為中國對台灣的攻擊列為紅線,美國回應如何值得觀察。

經濟依存影響國際政治,疫情使全球供應鍊重組,台灣應把握機會扮演更重要角色,如I Phone移至印度,台灣對中國輸出會減百分之二十。

 

田弘茂院長結論:

美國的中國政策戰略不變,戰術調整,吾人必須瞭解下列事實,美國的民主體制與中國不同,反中係政體民意的展現;美國國會近年來通過各項有關中國、西藏、香港及友台等規範美中與美台關係之各項法案,乃經總統簽署且必須執行的法律;美國國安會公布內部文件顯示,台灣佔西太平洋第一島鏈中重要地緣政治位置,對美國及日本均極為重要;台灣在民主、自由、人權等價值理念與美國及西方國家具高度的同質性;台灣科技產業在全球供應鍊重整過程中佔有不可或缺的地位;台灣防治新冠狀疫情成果輝煌,將在國際醫療及公共衛生繼續扮演更重要角色。總之,面對2021年,吾人應審慎樂觀(Cautiously Optimistic)。

田弘茂院長開幕致詞
田弘茂院長開幕致詞
田弘茂院長主持場次一
林正義研究員引言
范世平教授引言
蘇紫雲所長引言
賴怡忠委員引言
張國城委員引言
羅致政委員與談
郭育仁執行長主持場次二
馬振坤所長引言
荊元宙教授引言
王智盛秘書長引言
陳冠廷執行長引言
王宏仁秘書長引言
王定宇委員與談
吳重行董事長提問
與會貴賓提問
場次一會議情形
場次一學者合影
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