建构政府与民间组织国际發展伙伴关係

一、 前言:国际發展合作趋势
 
 
联合国于2015年通过2030年全球永续發展目标(Sustainable Development Goals, SDGs),以5P呼吁(People人类, Planet地球, Peace和平, Partnership伙伴, Prosperity繁荣)推动17项目标,成为国际發展合作的新趋势。其中目标17伙伴关係强调政府与民间社会是达成永续發展目标的坚实基础,尤其新冠疫情肆虐冲击全球,在当前严峻的社会经济情况下,更凸显公民社会与政府建构包容性伙伴关係的重要性。
 
公民社会的参与往往是确保政府援助计画成功的关键,本年十月间国策研究院与「臺湾海外合作發展联盟」共同主办的「2020全球NGO国际發展论坛」中,来自20个国家的公民社会组织领袖及代表共同提出深切的呼吁,期望各国政府提高ODA投入公民社会组织推动国际合作發展的比例,建立真诚的伙伴关係机制,透过制度化的法令、政策与实践,让公民社会组织得以發挥专业,展现能量。
 
整体而言,公民社会团体在国际發展合作的角色愈受重视,例如经济合作与發展组织(OECD)的开發援助委员会(DAC)成员国2017年共提拨近200亿美元,相当于其国际援助总预算15%的金额,投入公民社会组织进行国际开發援助计画。此外,越来越多国家将政府与公民社会伙伴关係的合作框架纳入其国际發展政策之中,以营造公民社会参与国际發展合作的有利环境。诸多案例和实践皆显示建立政府与公民社会的伙伴关係为当前国际合作發展趋势中不可忽视的一环。
 
 
 
 
 
二、OECD国家政府与公民社会团体国际發展合作现况—以日本、韩国、澳洲及美国为例
 
 
(一)日本
 
 
日本为亚洲国家中投入最多经费从事国际合作發展的国家,2019年其政府开發發援助(Official Development Assistance, ODA)的金额高达155亿美元,佔其全民所得毛额0.29%,排名OECD会员国国际第四。日本外务省所属日本协力团(Japanese International Cooperation Agency, JICA)为日本政府对外援助计画的执行单位,根据日本的《政府开發援助政策白皮书》中订定政府与公民社会伙伴关係策略,与日本非政府组织共同执行海外援助發展计画。
 
日本政府以资金挹注、建立双方的谘询及对话机制为主要策略,落实与非政府组织的伙伴关係,国内非政府组织得向政府提交海外發展援助计画及预算,经政府审核通过取得计画经费。JICA则更广泛地扶植各式公民社会团体,如大学、企业、基金会及非政府组织等机构,在各受援国执行各项發展计画。此外,外务省亦建构与非政府组织沟通协调机制,透过定期的谘商会议,非政府组织协助提供政府官方的海外援助政策及包容性伙伴关係框架的建议,深化彼此的合作关係。2018年日本政府官方海外援助预算投入至公民社会组织执行之金额为2.2亿美元,佔其援外总预算的1.3%。
 
针对与其非政府组织合作机制的内容,外务省并未公开其审核非政府组织海外援助计画的细节,只要符合于日本立案两年以上,以国际合作發展为主要目的非政府组织,且无任何财务不良纪录和宗教政治目的者,皆得提出计画申请补助。接受日本政府补助进行海外發展援助计画的非政府组织于计画进行期间受日本外务省及其驻各受援国大使馆的监督,并须于期中及期末提交计画执行进度报告。计画结束后3至4年期间,受援国大使馆处持续追踪援助计画的后续成效,必要时要求计画执行单位进行检讨与改善,以确保计画的永续發展。
 
日本政府也透过与日本NGO所建立的平台组织合作,整合公部门与民间力量,达到资源运用最佳化。成立于2000年的Japan Platform为日本民间各非政府组织所成立的平台组织,以提供即时的国际人道救援为宗旨,共有超过40个NGO 成员。Japan Platform 在国际灾难發生后接受各NGO组织的提案计画,并且与外务省、私部门代表、相关领域之NGO及专家学者组成委员会,共同进行审核,以及监督计画执行及追踪后续效益。该平台有效集结NGO、政府及私部门的资源及人力,以利于灾后快速动员进行各项救援工作。
 
 
 
二)韩国
 
 
2019年韩国政府提拨27亿美元从事国际间政府开發援助计画,佔其国民所得毛额0.15%,世界排名第25,韩国外交部和韩国协力团(Korea International Cooperation Agency, KOICA)为推动国际發展合作的主要机构。KOICA为政府以管理国际援助款和技术合作计画而成立之机构,致力与公民社会组织、企业、学术界等合作从事国际合作發展,搭建公民社会与政府的伙伴关係桥樑。KOICA设有公私伙伴方案(Public-Private Partnership Program)作为支持其公民社会组织从事国际發展合作的基础,以消除贫穷和提高开發中国家的生活水准,透过草根性的途径,将资金投入教育、健康、及农渔业等项目中,协助非政府组织执行發展计画。
 
韩国政府设有国际發展合作审查委员会,包含非政府组织相关干部,NGO代表除与政府援助机构共同制订ODA政策外,同时也定期参与高级官员会议,向政府部门提供建言。例如韩国非政府组织海外發展委员会(Korea NGO Council for Overseas Development, KCOC)为韩国非政府组织从事国际援助和人道的平台组织,共有140多个成员,在韩国政府具有法定的谘商地位。
 
儘管如此,韩国公民社会组织2018年自政府预算中获得的国际發展合作资金为3900万美元,仅佔韩国整体ODA预算之2%。而其中多以由政府订定發展计画,而由各公民社会组织执行的型态运作,导致公民社会组织的独立性较低。有鑑于此,韩国政府当前致力于强化韩国公民社会在政府国际發展合作的角色,包括修订相关法规,将先前仅支持国内公民社会组织和计画的法案加以扩充,其海外的公民社会组织也可自韩国政府取得發展资金。此外,KOICA也针对NGO进行能力建构的培训,以协助韩国NGO扮演更重要的角色。
 
 
 
(三)澳洲
 
2019年澳洲ODA预算为29亿美元,其中10%便投入非政府组织运用,以利于公民社会协助政府推展国际發展合作计画。澳洲的政府针对国际合作發展援助设有政府与公民社会及私部门伙伴关的机制,其主责机构为澳洲外交部贸易部發展合作委员会(Committee for Development Cooperation),该委员会针对政府NGO认证标准审核,提拨NGO各项援助预算,该委员会由8名成员组成,包含4位NGO代表及4位外交部代表,且4位NGO代表皆为NGO推举产生。
 
澳洲政府资源挹注NGO国际合作發展资金的主要管道为「非政府组织合作计画(The Australia NGO Cooperation Program,以下简称ANCP)」,根据该计画,澳洲政府每年筛选出与政府援助目标与重点一致的NGO名单,并资助其进行国际合作發展工作。具体而言,ANCP根据其国内NGO的组织架构、理念、经营政策和执行成效评估其资格,通过者将接受政府的资金支持,接受资助的非政府组织负有接受政府评鑑的义务,以了解该计画的效益,评鑑主要採行四个方式:一、NGO提供的数据资料; 二、对以完成的NGO计画进行后续评鑑; 三、检视援助主题与澳洲政府所设目标的关连性与贡献度;及 四、至援助地区进行实地调查。
 
此外,澳洲的非政府组织也积极推展与政府的伙伴关係,例如澳洲国际發展理事会(Australia Council for International Development, ACFID)为澳洲从事国际發展合作的NGO组织平台,该组织拥有超过140个NGO 会员,与政府维持密切的伙伴关係,包括在政府的發展合作委员会中指派两名NGO代表,同时也与政府签署合作备忘录,承诺提供政府长期的政策建议、援助开發谘询,以强化双方合作与对话。
 
 
 
(四)美国
 
美国为全球ODA最大国援助提供国,2019年挹注高达340亿美元,佔全球ODA总额近1/4,惟换算后仅佔其国民所得毛额0.16%,值得注意的是,美国并无特别分类的ODA预算项目,而是将其ODA经费纳入其国际事务(International Affairs Budget)的预算中。美国国际开發署(US Agency for International Development , USAID)为美国政府执行政府国际發展合作援助的主责机构,透过资金援助的方式,与全球及国内的公、私伙伴机构合作,在全世界执行各项援助计画。
 
针对资金拨款流程,USAID採行的作法为计画设计、招标、审核及拨款,在计划设计阶段,USAID会公开徵询有兴趣之公民团体/非政府组织提计画,并整体评估后进行整合,制订计画的招标准则和审核标准,非政府组织据以在招标阶段提出申请计画案,USIAD则于审核后选出符合资格者,贊助资金以执行各项發展计画。USAID的审核标准通常针对非政府组织过去的绩效管理,由专家进行评估,2019年美国政府透过公民社会执行之ODA佔总额22%。
 
作为全球最大的国际發展援助国家,美国公民社会组织健全,实力充沛,例如美国比尔及梅琳达・盖兹基金会 (Bill& Melinda Gates Foundation)及洛克斐勒基金会(Rockefeller Foundation)等大型慈善组织,每年捐助数亿美元,并将资金透过NGO、多边组织、研究机构等单位来执行,其规模甚至超越部分中小型国家政府援助预算,于全球开国际發展合作领域中拥有相当影响力。美国公民社会组织从事国际合作發展计画资金的24%係由政府提供,亦即其计画经费与政府计画经费相当。
 
 
 
 
 
 
三、台湾国际發展合作现况
 
 
我国于2009年首度發布《援外政策白皮书》,确立了我国「进步伙伴、永续發展」的援外工作主轴,其后《国际合作發展法》于2010年公布施行,将我国国际合作發展法制化。由于我国际处境特殊,几十年来我半官方国际發展合作机构之「国际合作發展基金会」主要係执行政府对各邦交国及与如欧银等国际组织合作在非邦交国从事的国际合作發展计画。
 
根据外交部108年度国际合作發展报告,108年我国际合作發展事务中符合「经济合作暨發展组织」(OECD)定义的「政府开發援助」(ODA)经费约 3.18 亿美元(约新臺币 95 亿 3 千 7 百万元),占我国「国民所得毛额」(GNI)的 0.051%,较 107 年度(占当年 GNI 0.054%)略为减少,与联合国所订 0.7%的理想标准仍有颇大差距。即使加上经济部及卫福部等其他政府机关国际合作预算,仍不到联合国标准十分之一,与已开發国家相较之下更有一段距离。
 
我政府透过国际合作發展基金会的援助计画对象以各邦交国为主,其次为参与贊助国际组织的计画,极少数委由国内民间组织执行。目前政府主要係由外交部的非政府组织国际事务会每年编列台币一千五百万左右预算(约合50万美元),提供国内非政府组织从事各项国际合作發展计画,相较日本提供2亿美元及韩国提供7900万美元而言,实在不成比例。近年来每年大约有五至六个国内非政府组织向外交部提出国际合作计画,申请相关预算补助,谈不上政府与民间从事国际發展合作的伙伴关係。
 
2014年由28个国内非政府组织成立之「臺湾海外援助發展联盟」为国内唯一民间组织国际發展合作平台,根据该联盟接受外交部委託调查之「2019年国际合作發展方案地图」报告,每年约有以臺湾儿童及家庭扶助基金会为首的26个国内非政府组织,在全世界50个国家总共进行327项计画,其中百分之80集中在亚太地区。预估尚有五分之一的国际發展合作计画未包括在上述统计,至于总经费方面更难估算,如以「臺湾世界展望会」每年约新台币16亿元,臺湾家扶每年约4亿及慈济等宗教组织併入估算,臺湾非政府组织每年国际合作發展经费约新台币40亿元左右。
 
与美、日、韩、澳等国相较,我政府在国际合作發展方面着力太少,反观我公民社会能量充沛,但我民间团体国际合作發展却呈现值得深思现象,由于受到国内畸形政党政治影响,国人一方面反对所谓的「金钱外交」,另一方面却大力捐输社会公益组织。据臺湾公益责信协会依据财政部公开资料研究,臺湾个人的捐款规模约 770 亿元,占GDP的 0.45%,较甚多社会福利国家如瑞典(0.16%)及瑞士(0.09%)等国都来得高。
 
由于民众捐款流向国内非政府组织从事国际合作發展比例甚低,故该等组织儘管能量充沛,却苦无经费發挥,我国外交处境艰难,透过我非政府组织从事国际合作發展的公共外交效益不言而喻,是故政府提拨更多经费,辅导国内非政府组织从事国际合作發展计画乃当务之急,亟待建立政府与民间组织在国际合作發展的伙伴关係。
 
 
 
 
 
四、结论与未来展望
 
我国际台湾数十年来历经社会变迁、经济發展与民主转型,累积丰沛的民间资源与能量,促成非政府组织的蓬勃發展,我国非政府组织除定期参与或在台主办各该国际组织年会等活动外,亦积极从事国际合作發展计画,充分展现台湾的软实力。
 
儘管台湾民间组织国际合作發展能量充沛,惟因我国正当援外作为屡遭汙名化,导致民间支持力量薄弱,从事国际發展之非政府组织获民众捐款极为有限,普遍存在经费不足窘境。另我从事国际發展合作非政府组织习惯单打独斗,国际合作计画过度集中于东南亚国家,造成资源人力重叠,亟待改善。
 
建议外交部大幅增列补助我非政府组织从事国际合作發展经费,辅导现有「臺湾海外合作發展联盟」成为我国非政府组织国际發展合作平台,甚至更进一步整合公民社会资源与专业,扩大成立我非政府组织国际参与平台。另彷效前述各国作法,建立政府与民间国际参与协调机制,形塑包容性相辅相成之政府与公民社会伙伴关係,有计画地配合我对外关係之推展,已提昇我国际合作發展最大效益。
 
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