建構政府與民間組織國際發展夥伴關係

一、 前言:國際發展合作趨勢

聯合國於2015年通過2030年全球永續發展目標(Sustainable Development Goals, SDGs),以5P呼籲(People人類, Planet地球, Peace和平, Partnership夥伴, Prosperity繁榮)推動17項目標,成為國際發展合作的新趨勢。其中目標17夥伴關係強調政府與民間社會是達成永續發展目標的堅實基礎,尤其新冠疫情肆虐衝擊全球,在當前嚴峻的社會經濟情況下,更凸顯公民社會與政府建構包容性夥伴關係的重要性。

公民社會的參與往往是確保政府援助計畫成功的關鍵,本年十月間國策研究院與「臺灣海外合作發展聯盟」共同主辦的「2020全球NGO國際發展論壇」中,來自20個國家的公民社會組織領袖及代表共同提出深切的呼籲,期望各國政府提高ODA投入公民社會組織推動國際合作發展的比例,建立真誠的夥伴關係機制,透過制度化的法令、政策與實踐,讓公民社會組織得以發揮專業,展現能量。

整體而言,公民社會團體在國際發展合作的角色愈受重視,例如經濟合作與發展組織(OECD)的開發援助委員會(DAC)成員國2017年共提撥近200億美元,相當於其國際援助總預算15%的金額,投入公民社會組織進行國際開發援助計畫。此外,越來越多國家將政府與公民社會夥伴關係的合作框架納入其國際發展政策之中,以營造公民社會參與國際發展合作的有利環境。諸多案例和實踐皆顯示建立政府與公民社會的夥伴關係為當前國際合作發展趨勢中不可忽視的一環。

二、OECD國家政府與公民社會團體國際發展合作現況—以日本、韓國、澳洲及美國為例

(一)日本

日本為亞洲國家中投入最多經費從事國際合作發展的國家,2019年其政府開發發援助(Official Development Assistance, ODA)的金額高達155億美元,佔其全民所得毛額0.29%,排名OECD會員國國際第四。日本外務省所屬日本協力團(Japanese International Cooperation Agency, JICA)為日本政府對外援助計畫的執行單位,根據日本的《政府開發援助政策白皮書》中訂定政府與公民社會夥伴關係策略,與日本非政府組織共同執行海外援助發展計畫。

日本政府以資金挹注、建立雙方的諮詢及對話機制為主要策略,落實與非政府組織的夥伴關係,國內非政府組織得向政府提交海外發展援助計畫及預算,經政府審核通過取得計畫經費。JICA則更廣泛地扶植各式公民社會團體,如大學、企業、基金會及非政府組織等機構,在各受援國執行各項發展計畫。此外,外務省亦建構與非政府組織溝通協調機制,透過定期的諮商會議,非政府組織協助提供政府官方的海外援助政策及包容性夥伴關係框架的建議,深化彼此的合作關係。2018年日本政府官方海外援助預算投入至公民社會組織執行之金額為2.2億美元,佔其援外總預算的1.3%。

針對與其非政府組織合作機制的內容,外務省並未公開其審核非政府組織海外援助計畫的細節,只要符合於日本立案兩年以上,以國際合作發展為主要目的非政府組織,且無任何財務不良紀錄和宗教政治目的者,皆得提出計畫申請補助。接受日本政府補助進行海外發展援助計畫的非政府組織於計畫進行期間受日本外務省及其駐各受援國大使館的監督,並須於期中及期末提交計畫執行進度報告。計畫結束後3至4年期間,受援國大使館處持續追蹤援助計畫的後續成效,必要時要求計畫執行單位進行檢討與改善,以確保計畫的永續發展。

日本政府也透過與日本NGO所建立的平台組織合作,整合公部門與民間力量,達到資源運用最佳化。成立於2000年的Japan Platform為日本民間各非政府組織所成立的平台組織,以提供即時的國際人道救援為宗旨,共有超過40個NGO 成員。Japan Platform 在國際災難發生後接受各NGO組織的提案計畫,並且與外務省、私部門代表、相關領域之NGO及專家學者組成委員會,共同進行審核,以及監督計畫執行及追蹤後續效益。該平台有效集結NGO、政府及私部門的資源及人力,以利於災後快速動員進行各項救援工作。

(二)韓國

2019年韓國政府提撥27億美元從事國際間政府開發援助計畫,佔其國民所得毛額0.15%,世界排名第25,韓國外交部和韓國協力團(Korea International Cooperation Agency, KOICA)為推動國際發展合作的主要機構。KOICA為政府以管理國際援助款和技術合作計畫而成立之機構,致力與公民社會組織、企業、學術界等合作從事國際合作發展,搭建公民社會與政府的夥伴關係橋樑。KOICA設有公私夥伴方案(Public-Private Partnership Program)作為支持其公民社會組織從事國際發展合作的基礎,以消除貧窮和提高開發中國家的生活水準,透過草根性的途徑,將資金投入教育、健康、及農漁業等項目中,協助非政府組織執行發展計畫。

韓國政府設有國際發展合作審查委員會,包含非政府組織相關幹部,NGO代表除與政府援助機構共同制訂ODA政策外,同時也定期參與高級官員會議,向政府部門提供建言。例如韓國非政府組織海外發展委員會(Korea NGO Council for Overseas Development, KCOC)為韓國非政府組織從事國際援助和人道的平台組織,共有140多個成員,在韓國政府具有法定的諮商地位。

儘管如此,韓國公民社會組織2018年自政府預算中獲得的國際發展合作資金為3900萬美元,僅佔韓國整體ODA預算之2%。而其中多以由政府訂定發展計畫,而由各公民社會組織執行的型態運作,導致公民社會組織的獨立性較低。有鑑於此,韓國政府當前致力於強化韓國公民社會在政府國際發展合作的角色,包括修訂相關法規,將先前僅支持國內公民社會組織和計畫的法案加以擴充,其海外的公民社會組織也可自韓國政府取得發展資金。此外,KOICA也針對NGO進行能力建構的培訓,以協助韓國NGO扮演更重要的角色。

(三)澳洲

2019年澳洲ODA預算為29億美元,其中10%便投入非政府組織運用,以利於公民社會協助政府推展國際發展合作計畫。澳洲的政府針對國際合作發展援助設有政府與公民社會及私部門夥伴關的機制,其主責機構為澳洲外交部貿易部發展合作委員會(Committee for Development Cooperation),該委員會針對政府NGO認證標準審核,提撥NGO各項援助預算,該委員會由8名成員組成,包含4位NGO代表及4位外交部代表,且4位NGO代表皆為NGO推舉產生。

澳洲政府資源挹注NGO國際合作發展資金的主要管道為「非政府組織合作計畫(The Australia NGO Cooperation Program,以下簡稱ANCP)」,根據該計畫,澳洲政府每年篩選出與政府援助目標與重點一致的NGO名單,並資助其進行國際合作發展工作。具體而言,ANCP根據其國內NGO的組織架構、理念、經營政策和執行成效評估其資格,通過者將接受政府的資金支持,接受資助的非政府組織負有接受政府評鑑的義務,以了解該計畫的效益,評鑑主要採行四個方式:一、NGO提供的數據資料; 二、對以完成的NGO計畫進行後續評鑑; 三、檢視援助主題與澳洲政府所設目標的關連性與貢獻度;及 四、至援助地區進行實地調查。

此外,澳洲的非政府組織也積極推展與政府的夥伴關係,例如澳洲國際發展理事會(Australia Council for International Development, ACFID)為澳洲從事國際發展合作的NGO組織平台,該組織擁有超過140個NGO 會員,與政府維持密切的夥伴關係,包括在政府的發展合作委員會中指派兩名NGO代表,同時也與政府簽署合作備忘錄,承諾提供政府長期的政策建議、援助開發諮詢,以強化雙方合作與對話。

(四)美國

美國為全球ODA最大國援助提供國,2019年挹注高達340億美元,佔全球ODA總額近1/4,惟換算後僅佔其國民所得毛額0.16%,值得注意的是,美國並無特別分類的ODA預算項目,而是將其ODA經費納入其國際事務(International Affairs Budget)的預算中。美國國際開發署(US Agency for International Development , USAID)為美國政府執行政府國際發展合作援助的主責機構,透過資金援助的方式,與全球及國內的公、私夥伴機構合作,在全世界執行各項援助計畫。

針對資金撥款流程,USAID採行的作法為計畫設計、招標、審核及撥款,在計劃設計階段,USAID會公開徵詢有興趣之公民團體/非政府組織提計畫,並整體評估後進行整合,制訂計畫的招標準則和審核標準,非政府組織據以在招標階段提出申請計畫案,USIAD則於審核後選出符合資格者,贊助資金以執行各項發展計畫。USAID的審核標準通常針對非政府組織過去的績效管理,由專家進行評估,2019年美國政府透過公民社會執行之ODA佔總額22%。

作為全球最大的國際發展援助國家,美國公民社會組織健全,實力充沛,例如美國比爾及梅琳達・蓋茲基金會 (Bill& Melinda Gates Foundation)及洛克斐勒基金會(Rockefeller Foundation)等大型慈善組織,每年捐助數億美元,並將資金透過NGO、多邊組織、研究機構等單位來執行,其規模甚至超越部分中小型國家政府援助預算,於全球開國際發展合作領域中擁有相當影響力。美國公民社會組織從事國際合作發展計畫資金的24%係由政府提供,亦即其計畫經費與政府計畫經費相當。

三、台灣國際發展合作現況

我國於2009年首度發布《援外政策白皮書》,確立了我國「進步夥伴、永續發展」的援外工作主軸,其後《國際合作發展法》於2010年公布施行,將我國國際合作發展法制化。由於我國際處境特殊,幾十年來我半官方國際發展合作機構之「國際合作發展基金會」主要係執行政府對各邦交國及與如歐銀等國際組織合作在非邦交國從事的國際合作發展計畫。

根據外交部108年度國際合作發展報告,108年我國際合作發展事務中符合「經濟合作暨發展組織」(OECD)定義的「政府開發援助」(ODA)經費約 3.18 億美元(約新臺幣 95 億 3 千 7 百萬元),占我國「國民所得毛額」(GNI)的 0.051%,較 107 年度(占當年 GNI 0.054%)略為減少,與聯合國所訂 0.7%的理想標準仍有頗大差距。即使加上經濟部及衛福部等其他政府機關國際合作預算,仍不到聯合國標準十分之一,與已開發國家相較之下更有一段距離。

我政府透過國際合作發展基金會的援助計畫對象以各邦交國為主,其次為參與贊助國際組織的計畫,極少數委由國內民間組織執行。目前政府主要係由外交部的非政府組織國際事務會每年編列台幣一千五百萬左右預算(約合50萬美元),提供國內非政府組織從事各項國際合作發展計畫,相較日本提供2億美元及韓國提供7900萬美元而言,實在不成比例。近年來每年大約有五至六個國內非政府組織向外交部提出國際合作計畫,申請相關預算補助,談不上政府與民間從事國際發展合作的夥伴關係。

2014年由28個國內非政府組織成立之「臺灣海外援助發展聯盟」為國內唯一民間組織國際發展合作平台,根據該聯盟接受外交部委託調查之「2019年國際合作發展方案地圖」報告,每年約有以臺灣兒童及家庭扶助基金會為首的26個國內非政府組織,在全世界50個國家總共進行327項計畫,其中百分之80集中在亞太地區。預估尚有五分之一的國際發展合作計畫未包括在上述統計,至於總經費方面更難估算,如以「臺灣世界展望會」每年約新台幣16億元,臺灣家扶每年約4億及慈濟等宗教組織併入估算,臺灣非政府組織每年國際合作發展經費約新台幣40億元左右。

與美、日、韓、澳等國相較,我政府在國際合作發展方面著力太少,反觀我公民社會能量充沛,但我民間團體國際合作發展卻呈現值得深思現象,由於受到國內畸形政黨政治影響,國人一方面反對所謂的「金錢外交」,另一方面卻大力捐輸社會公益組織。據臺灣公益責信協會依據財政部公開資料研究,臺灣個人的捐款規模約 770 億元,占GDP的 0.45%,較甚多社會福利國家如瑞典(0.16%)及瑞士(0.09%)等國都來得高。

由於民眾捐款流向國內非政府組織從事國際合作發展比例甚低,故該等組織儘管能量充沛,卻苦無經費發揮,我國外交處境艱難,透過我非政府組織從事國際合作發展的公共外交效益不言而喻,是故政府提撥更多經費,輔導國內非政府組織從事國際合作發展計畫乃當務之急,亟待建立政府與民間組織在國際合作發展的夥伴關係。

四、結論與未來展望

 

我國際台灣數十年來歷經社會變遷、經濟發展與民主轉型,累積豐沛的民間資源與能量,促成非政府組織的蓬勃發展,我國非政府組織除定期參與或在台主辦各該國際組織年會等活動外,亦積極從事國際合作發展計畫,充分展現台灣的軟實力。

儘管台灣民間組織國際合作發展能量充沛,惟因我國正當援外作為屢遭污名化,導致民間支持力量薄弱,從事國際發展之非政府組織獲民眾捐款極為有限,普遍存在經費不足窘境。另我從事國際發展合作非政府組織習慣單打獨鬥,國際合作計畫過度集中於東南亞國家,造成資源人力重疊,亟待改善。

建議外交部大幅增列補助我非政府組織從事國際合作發展經費,輔導現有「臺灣海外合作發展聯盟」成為我國非政府組織國際發展合作平台,甚至更進一步整合公民社會資源與專業,擴大成立我非政府組織國際參與平台。另仿效前述各國作法,建立政府與民間國際參與協調機制,形塑包容性相輔相成之政府與公民社會夥伴關係,有計畫地配合我對外關係之推展,已提昇我國際合作發展最大效益。

 

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