新冠肺炎疫情后的国际發展议题:臺湾应如何回应全球永续發展目标的挑战

2020年新型冠状肺炎(Covid-19)对全球人类的發展带来前所未有的冲击,疫情的蔓延除了造成人类健康及生命安全的人道危机外,衍生而来的经济及社会问题更使联合国永续發展目标(SDGs)的落实受到前所未有的阻碍,而發展中国家所面对的挑战尤其险峻。世界银行初估,2020年全球将新增8,800万至1.15亿极端贫穷人口,导致联合国25年来消灭极端贫穷的目标首度严重受阻。联合国也预估,2020年底全球预计将有2,650万人面临严重粮食短缺问题,2020年第二季全球已有约4亿劳工失业。与已开發国家相较,發展中国家大量的非正职的失业劳工由于无社会保险处境险恶,更加深国与国之间的不平等情况。
 
虽然各国不论發展程度如何皆深受疫情影响,然而联合国警告,若富裕国家忽视贫穷国家的需求,而只专注于本国的抗疫,全球将会陷入至少5-7年的经济衰退期,甚至将爆發全球性的经济大萧条,永续發展目标的落实势必遥遥无期。联合国因此盼望已开發国家与發展中国家团结,共同追求结构性的改善,并呼吁 (1)全面暂缓并减免發展中国家的债务偿还,增加对于發展中国家多边或双边的资金挹注;(2)提供Covid-19疫苗等药品予發展中国家;(3) 根据SDGs框架拟定各项应变及重建计画,使经济及社会体系更加平等、包容并永续發展,以面对未来挑战。
 
臺湾的防疫成果举世共睹,因超前佈署的成功防疫,臺湾社会不用採取严格的封城措施,使臺湾在2020年全球整体经济负成长的同时,仍能保持正成长,在亚洲四小龙中表现最佳。不仅于此,在疫情全球大流行的初期,超前佈署医疗物资生产线,使臺湾在满足国内需求的同时,得以大量捐赠口罩等医疗物资给友好国家。「Taiwan can Help」成为国人引以为傲的口号,展现臺湾盼望贡献国际社会的决心以及行动力,也获得国际的肯定。然而随着全球疫情的蔓延与持续升温,对联合国永续發展目标带来的负面影响日趋严峻,当国际社会仍在思考如何超前佈署,以防堵發展中国家的困境造成国际体系的崩溃的同时,臺湾应思考如何与国际社会共同努力,达成联合国永续發展目标?当永续發展目标已成为臺湾各界所热衷的共同语言,在后疫情的国际社会中,臺湾要如何持续超前佈署,继续展现并执行「Taiwan Can Help」的运动? 笔者尝试从联合国近期的倡议内容,探讨臺湾可能的回应及贡献。
 
 
1. 發展中国家的外债减免及资金挹注:
 
發展中国家外债结构性的问题长年受到关注,许多低收入国家本就因外债过高无法负担还款导致其人民更加贫困,而疫情爆發后各国政府须增加支出处理各项经济及社会问题,加上外国资金的撤离及国内税收短缺等问题,导致不只低收入国家,甚至中度收入国家亦面临严峻的债务问题。联合国在疫情全球大爆發后便不断游说以G20为首的已开發国家进行大规模的外债减免行动,虽然G20也达成外债暂时冻结的共识,但距联合国所倡议的减免幅度仍有一大段距离。
 
臺湾提供给發展中国家的友邦贷款金额虽远不及其他已开發国家,但仍能适时發挥影响力。由于臺湾政府向来顾忌牵涉与金钱相关的援外工作总易受到社会大众的怀疑,因此无论在债务减免或暂时冻结恐有迟疑。然而發展中国家的外债危机一触即發,政府应提早因应,暂缓偿债应是较易执行的纾困措施,也是目前各债权国的共识。此外,臺湾政府可考虑强化多边的合作,参与国际金融机构对于發展中国家的债务减免及资金疏困等行动,以降低双边借贷的政治敏感性并提升实际贡献度。
 
儘管全面的债务减免恐不易获得国内民众支持,然臺湾政府可思考创新的纾困模式,例如国际社会以及联合国等单位目前倡议的「外债换气候」行动。「外债换气候」内涵係由發展中国家以当地货币购回部分债务,并且重新投资于气候变迁及环境保护计画,使發展中国家可保护生物多样性,降低对化石燃料的依赖,改善全球暖化的问题。「外债换气候」的提倡者认为,若能大规模的执行,则贫穷的债务国可以改善外债问题,而气候变迁及环境保护则转为债权人的收益,实现对于巴黎气候协定的承诺。有鑑于气候行动受到臺湾社会包括金融界等广受支持,臺湾政府可考虑此类似创意的作法,以改善外债结构。
 
 
2. Covid-19疫苗等医药的普及:
 
截至11月底,已经有三家药厂發布COVID-19疫苗实验成功的结果,对挹注大量资源开發疫苗的先进国家是令人鼓舞的消息,然而联合国亦不断地呼吁各国採取必要措施,确保全球大部分的人民—尤其居住在發展中国家的贫穷者—也可获得疫苗的接种。因此本月底举行G20高峰会中,全球20大经济体發表声明,促成Covid-19疫苗、药品以及试剂公平地發放到所有国家,尤其对贫穷国家确保「没有人被遗忘」,然而并未提到具体的作法。
 
目前国际上投资發展Covid-19疫苗的国家有两种「超前佈署」方式,一种是加拿大及欧盟的模式:在研發阶段即大量採购全球多家厂商所开發的疫苗,以确保获得成功疫苗供应,并在国内供应无虞后将剩下疫苗捐赠给發展中国家[8];另一种方式则是联合国的构想:藉由各界加入「新冠肺炎疫苗全球取得机制」(COVAX),确保疫苗可以公平合理地分配到世界各国,高所得国家如臺湾向此平台付费购买所需要疫苗,低收入及中收入国家疫苗费用则由平台支应,相关经费则来自政府及各界的捐赠,此乃目前唯一全球与政府及药商合作开發并分配Covid-19疫苗的平台。
 
虽然臺湾无法如西方国家一般大规模地投资疫苗,除保护自己国民外并协助發展中国家,「Taiwan Can Help」口号虽始于臺湾主动贡献全球医疗并协助抗疫,仍应参与疫苗、药品或医疗相关的国际合作机制。例如臺湾虽然已经加入COVAX并将从平台购买疫苗,也可以彷效其他国家同时投入小规模的经费支持COVAX 的「预先市场承诺」融资计画,协助贫穷国家获得疫苗。目前国际预估需至2023年全球才能全面完成疫苗的接种,發展中国家疫苗的需求在未来三年仍将急迫。臺湾可持续观察并提前部署可协助其他国家的方式,例如若臺湾本身疫苗研發成功后,除了满足本国需要外,亦可大量生产以协助發展中国家。
 
 
3. 确保应变及重建计画以SDGs为框架
 
虽然新冠肺炎重创SDGs的进展,然而若相关的应变计画确实将SDGs纳入设计,则可重建更加有韧性的社会与经济体。联合国强调,内建SDG的重建计画需要(1)处理社会的根本问题,根除基本剥削,例如社会歧视或对于边缘及弱势群体所需面对的障碍;(2)加速基本服务的普及化,如卫生及水、医疗、教育、基本收入、网路等;(3)翻转环境恶化的趋势等[9]。对于后疫情时代的臺湾,应如何在国内外重建,促进永续發展呢?
 
3.1 加速能源转型(SDG7)以及强化气候行动(SDG13)
气候变迁被认为是此次疫情爆發的原因之一,全球暖化加上不当开發造成本来只存于动物的疾病传播到人类。全球疫情大流行在能源转型及气候行动方面却带来些许正面的影响。经济活动的停摆以及旅行的停顿使2020年二氧化碳排放量预计比2019年减少约4-7%,虽然影响有限,然若后续的重建行动若能趁机全面採行低碳的策略,或许对于气候行动更有助益。此外,创历史新低的油价以及石化产业的紧缩,对于转型到再生能源产业亦为极为正面的契机[10]。此外,对于臺湾的再生能源产业而言,全球疫情带来的欧美供应链中断,反而促使生产链于臺湾在地化發展的契机[11]。对于臺湾来说能源转型本为既有的政策,大型企业亦普遍支持气候行动,政府可思考如何借力使力,运用疫情带来的有利条件进一步强化臺湾的减碳承诺。
 
3.2提升企业在SDGs 实践中的影响力
在疫情的催化下,全球投资人寻求投资永续企业比例大增,衡量企业永续性指标的ESG评鑑 (Environment, Social, Governance环境、社会、公司治理)成为法人投资的重要参考。2020年全球ESG已成为后疫情时代的投资主流,而臺湾的ESG基金也冲上亚洲第二,注重企业社会责任及永续發展的企业受到投资者的青睐并非没有原因。天下杂誌2020年选出的臺湾100家企业CSR公民奖中,85家本土企业去年获利率平均数达12%,为前2000大企业平均值5.85%的一倍以上[12]。这对于一般企业特别是臺湾经济的主轴中小企业来说,应有示范性的作用,政府应加以协助辅导。
疫情对企业最大的影响是供应链迁移,然而对于促进永续發展目标也是转机,受到中美贸易战影响,臺商已有回流臺湾并往东协各国分散的趋势,疫情爆發后此趋势将持续加速[13]。在ESG投资的诱因下,臺商须特别注意供应链是否符合永续發展目标以取得高评比,因此,往东协各国發展的臺商有机会协助受疫情冲击严重的当地社会在永续發展的框架下进行重建。回流臺湾的臺商则面对因疫情导致东南亚移工减少来臺而产生的缺工问题,然而在东南亚移工供应链重整的同时,国际上亦持续施压臺湾厂商僱用零仲介费的移工,臺湾企业有机会使臺湾在移工人权方面进一步改善,使移工供应链符合SDG8的要求,根除对东南亚移工的剥削。
 
 
3.3强化政府及公民社会在促进全球永续發展的角色
后疫情时代,臺湾需要重新检视并重新制订政府的国际援助及發展政策来回应国际上永续發展的需求。首先,虽中央政府所订的「臺湾永续發展目标」中的「政府开發援助」直到2030年每年的金额皆保持在「至少3.02亿美元」[14],佔我国目前国民所得毛额的0.05%左右,仍远低于邻近的日韩以及大部分已开發国家。在可预见的将来,發展中国家的需求将更为迫切,政府须思考预算的编列是否符合SDGs的精神,以免「Taiwan Can Help」沦为空泛的口号。
其次,在资源有限的状况下,建议我针对国际永续發展目标的推动专注于联合国所提的三大方向,亦即消弭剥削、基本服务普及化、以及防治环境恶化,使臺湾在推动国际永续發展方面扮演具影响力的角色。在此框架之下,政府需要与公民社会更加紧密地合作,特别是消弭剥削的政策需要长时间的社会教育始能达成,而公民社会组织可有效地从旁推动,因此,政府援外政策制订的过程应纳入臺湾公民社会的参与。
后疫情时代的永续發展需要公民社会的积极参与,一方面公民社会组织是服务提供者,使弱势群体不被遗忘;另方面公民社会组织扮演监督政府及私部门的角色,是民主社会發展过程中必要的元素。然而在永续發展标的议题上,台湾公民社会所扮演的政策研究及监督的角色仍待强化,面对永续發展目标所涵盖的广泛议题,臺湾各界的公民社会组织亟需进一步团结合作,在国内外扮演监督的角色,在后疫情的关键时刻与其他利害关係者共同推动落是联合国永续發展目标。
 
 
作者:张心蕙,非政府组织工作者
 
 
 
[1] “Poverty”, Word Bank, last updated: Oct 7, 2020 https://www.worldbank.org/en/topic/poverty/overview
 
[2] Financing for Development in the Era of COVID-19 and Beyond Menu of Options for the Considerations of Ministers of Finance, Part I, United Nations, September 2020.
 
[3] UN chief: 'We are in trouble, and we need to change course' By Michael Igoe, DEVEX, 21 September 2020
 
[4] Ibid; The Sustainable Development Goals Report 2020, United Nations, 2020; Achieving the SDGs through the COVID-19 response and recovery, United Nations Department of Economic and Social Affairs, June 2020
 
[5] 「从负转零!IMF上修台湾经济成长率,明年可望达3.2%!」何晨玮,远见,2020-10-14
 
[6] “COVID-19 and the case for global development,” World Dev. 2020 Oct; 134: 105044.
 
[7] “疫情加重开發中国家债务 专家呼吁「外债换气候」 还款给自然”, 环境资讯中心,2020年11月13日,https://e-info.org.tw/node/228005; “UN calls for comprehensive debt standstill in all developing countries”, UNDP, Oct. 15 2020, https://www.undp.org/content/undp/en/home/news-centre/news/2020/UN_calls_comprehensive_debt_standstill_developing_countries.html
 
[8] “Canada could share any excess vaccine supply with poorer countries: Reuters sources,” CBC, Nov. 19,2020
 
[9] "Achieving the SDGs through the COVID-19 response and recovery," Policy Brief No 78, United Nations Department of Economic and Social Affairs, June 2020, p.2-4
 
[10] Ibid.
 
[11] 新型冠状病毒对再生能源产业之影响, KPMG, https://home.kpmg/tw/zh/home/insights/2020/04/tw-renewable-energy-covid-19.html
 
[12] 「天下CSR一百强出炉! 后疫情时代投资主流:ESG」,联合新闻网/天下杂誌,2020-09-03
 
[13] 「新冠肺炎疫情之长期影响及新常态趋势」,李淳,中华经济研究院WTO及RTA中心,2020/07/29
 
[14] 臺湾永续發展目标阶段性检讨报告,行政院国家永续發展委员会,109年6月。
 
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