新冠肺炎疫情後的國際發展議題:臺灣應如何回應全球永續發展目標的挑戰

2020年新型冠狀肺炎(Covid-19)對全球人類的發展帶來前所未有的衝擊,疫情的蔓延除了造成人類健康及生命安全的人道危機外,衍生而來的經濟及社會問題更使聯合國永續發展目標(SDGs)的落實受到前所未有的阻礙,而發展中國家所面對的挑戰尤其險峻。世界銀行初估,2020年全球將新增8,800萬至1.15億極端貧窮人口,導致聯合國25年來消滅極端貧窮的目標首度嚴重受阻。聯合國也預估,2020年底全球預計將有2,650萬人面臨嚴重糧食短缺問題,2020年第二季全球已有約4億勞工失業。與已開發國家相較,發展中國家大量的非正職的失業勞工由於無社會保險處境險惡,更加深國與國之間的不平等情況。

 

雖然各國不論發展程度如何皆深受疫情影響,然而聯合國警告,若富裕國家忽視貧窮國家的需求,而只專注於本國的抗疫,全球將會陷入至少5-7年的經濟衰退期,甚至將爆發全球性的經濟大蕭條,永續發展目標的落實勢必遙遙無期。聯合國因此盼望已開發國家與發展中國家團結,共同追求結構性的改善,並呼籲 (1)全面暫緩並減免發展中國家的債務償還,增加對於發展中國家多邊或雙邊的資金挹注;(2)提供Covid-19疫苗等藥品予發展中國家;(3) 根據SDGs框架擬定各項應變及重建計畫,使經濟及社會體系更加平等、包容並永續發展,以面對未來挑戰

 

臺灣的防疫成果舉世共睹,因超前佈署的成功防疫,臺灣社會不用採取嚴格的封城措施,使臺灣在2020年全球整體經濟負成長的同時,仍能保持正成長,在亞洲四小龍中表現最佳。不僅於此,在疫情全球大流行的初期,超前佈署醫療物資生產線,使臺灣在滿足國內需求的同時,得以大量捐贈口罩等醫療物資給友好國家。「Taiwan can Help」成為國人引以為傲的口號,展現臺灣盼望貢獻國際社會的決心以及行動力,也獲得國際的肯定。然而隨著全球疫情的蔓延與持續升溫,對聯合國永續發展目標帶來的負面影響日趨嚴峻,當國際社會仍在思考如何超前佈署,以防堵發展中國家的困境造成國際體系的崩潰的同時,臺灣應思考如何與國際社會共同努力,達成聯合國永續發展目標?當永續發展目標已成為臺灣各界所熱衷的共同語言,在後疫情的國際社會中,臺灣要如何持續超前佈署,繼續展現並執行「Taiwan Can Help」的運動? 筆者嘗試從聯合國近期的倡議內容,探討臺灣可能的回應及貢獻。

 

1. 發展中國家的外債減免及資金挹注:

發展中國家外債結構性的問題長年受到關注,許多低收入國家本就因外債過高無法負擔還款導致其人民更加貧困,而疫情爆發後各國政府須增加支出處理各項經濟及社會問題,加上外國資金的撤離及國內稅收短缺等問題,導致不只低收入國家,甚至中度收入國家亦面臨嚴峻的債務問題。聯合國在疫情全球大爆發後便不斷遊說以G20為首的已開發國家進行大規模的外債減免行動,雖然G20也達成外債暫時凍結的共識,但距聯合國所倡議的減免幅度仍有一大段距離。

 

臺灣提供給發展中國家的友邦貸款金額雖遠不及其他已開發國家,但仍能適時發揮影響力。由於臺灣政府向來顧忌牽涉與金錢相關的援外工作總易受到社會大眾的懷疑,因此無論在債務減免或暫時凍結恐有遲疑。然而發展中國家的外債危機一觸即發,政府應提早因應,暫緩償債應是較易執行的紓困措施,也是目前各債權國的共識。此外,臺灣政府可考慮強化多邊的合作,參與國際金融機構對於發展中國家的債務減免及資金疏困等行動,以降低雙邊借貸的政治敏感性並提升實際貢獻度。

 

儘管全面的債務減免恐不易獲得國內民眾支持,然臺灣政府可思考創新的紓困模式,例如國際社會以及聯合國等單位目前倡議的「外債換氣候」行動。「外債換氣候」內涵係由發展中國家以當地貨幣購回部分債務,並且重新投資於氣候變遷及環境保護計畫,使發展中國家可保護生物多樣性,降低對化石燃料的依賴,改善全球暖化的問題。「外債換氣候」的提倡者認為,若能大規模的執行,則貧窮的債務國可以改善外債問題,而氣候變遷及環境保護則轉為債權人的收益,實現對於巴黎氣候協定的承諾。有鑑於氣候行動受到臺灣社會包括金融界等廣受支持,臺灣政府可考慮此類似創意的作法,以改善外債結構。

2. Covid-19疫苗等醫藥的普及

截至11月底,已經有三家藥廠發布COVID-19疫苗實驗成功的結果,對挹注大量資源開發疫苗的先進國家是令人鼓舞的消息,然而聯合國亦不斷地呼籲各國採取必要措施,確保全球大部分的人民尤其居住在發展中國家的貧窮者也可獲得疫苗的接種。因此本月底舉行G20高峰會中,全球20大經濟體發表聲明,促成Covid-19疫苗、藥品以及試劑公平地發放到所有國家,尤其對貧窮國家確保「沒有人被遺忘」,然而並未提到具體的作法。

 

目前國際上投資發展Covid-19疫苗的國家有兩種「超前佈署」方式,一種是加拿大及歐盟的模式:在研發階段即大量採購全球多家廠商所開發的疫苗,以確保獲得成功疫苗供應,並在國內供應無虞後將剩下疫苗捐贈給發展中國家[8];另一種方式則是聯合國的構想:藉由各界加入「新冠肺炎疫苗全球取得機制」(COVAX),確保疫苗可以公平合理地分配到世界各國,高所得國家如臺灣向此平台付費購買所需要疫苗,低收入及中收入國家疫苗費用則由平台支應,相關經費則來自政府及各界的捐贈,此乃目前唯一全球與政府及藥商合作開發並分配Covid-19疫苗的平台。

 

雖然臺灣無法如西方國家一般大規模地投資疫苗,除保護自己國民外並協助發展中國家,「Taiwan Can Help」口號雖始於臺灣主動貢獻全球醫療並協助抗疫,仍應參與疫苗、藥品或醫療相關的國際合作機制。例如臺灣雖然已經加入COVAX並將從平台購買疫苗,也可以仿效其他國家同時投入小規模的經費支持COVAX 的「預先市場承諾」融資計畫,協助貧窮國家獲得疫苗。目前國際預估需至2023年全球才能全面完成疫苗的接種,發展中國家疫苗的需求在未來三年仍將急迫。臺灣可持續觀察並提前部署可協助其他國家的方式,例如若臺灣本身疫苗研發成功後,除了滿足本國需要外,亦可大量生產以協助發展中國家。

 

(3) 確保應變及重建計畫以SDGs為框架

雖然新冠肺炎重創SDGs的進展,然而若相關的應變計畫確實將SDGs納入設計,則可重建更加有韌性的社會與經濟體。聯合國強調,內建SDG的重建計畫需要(1)處理社會的根本問題,根除基本剝削,例如社會歧視或對於邊緣及弱勢群體所需面對的障礙;(2)加速基本服務的普及化,如衛生及水、醫療、教育、基本收入、網路等;(3)翻轉環境惡化的趨勢等[9]。對於後疫情時代的臺灣,應如何在國內外重建,促進永續發展呢?

 

  1. 加速能源轉型(SDG7)以及強化氣候行動(SDG13)

氣候變遷被認為是此次疫情爆發的原因之一,全球暖化加上不當開發造成本來只存於動物的疾病傳播到人類。全球疫情大流行在能源轉型及氣候行動方面卻帶來些許正面的影響。經濟活動的停擺以及旅行的停頓使2020年二氧化碳排放量預計比2019年減少約4-7%,雖然影響有限,然若後續的重建行動若能趁機全面採行低碳的策略,或許對於氣候行動更有助益。此外,創歷史新低的油價以及石化產業的緊縮,對於轉型到再生能源產業亦為極為正面的契機[10]。此外,對於臺灣的再生能源產業而言,全球疫情帶來的歐美供應鏈中斷,反而促使生產鏈於臺灣在地化發展的契機[11]。對於臺灣來說能源轉型本為既有的政策,大型企業亦普遍支持氣候行動,政府可思考如何借力使力,運用疫情帶來的有利條件進一步強化臺灣的減碳承諾。

 

  1. 提升企業在SDGs 實踐中的影響力

在疫情的催化下,全球投資人尋求投資永續企業比例大增,衡量企業永續性指標的ESG評鑑 (Environment, Social, Governance環境、社會、公司治理)成為法人投資的重要參考。2020年全球ESG已成為後疫情時代的投資主流,而臺灣的ESG基金也衝上亞洲第二,注重企業社會責任及永續發展的企業受到投資者的青睞並非沒有原因。天下雜誌2020年選出的臺灣100家企業CSR公民獎中,85家本土企業去年獲利率平均數達12%,為前2000大企業平均值5.85%的一倍以上[12]。這對於一般企業特別是臺灣經濟的主軸中小企業來說,應有示範性的作用,政府應加以協助輔導。

 

疫情對企業最大的影響是供應鏈遷移,然而對於促進永續發展目標也是轉機,受到中美貿易戰影響,臺商已有回流臺灣並往東協各國分散的趨勢,疫情爆發後此趨勢將持續加速[13]。在ESG投資的誘因下,臺商須特別注意供應鏈是否符合永續發展目標以取得高評比,因此,往東協各國發展的臺商有機會協助受疫情衝擊嚴重的當地社會在永續發展的框架下進行重建。回流臺灣的臺商則面對因疫情導致東南亞移工減少來臺而產生的缺工問題,然而在東南亞移工供應鏈重整的同時,國際上亦持續施壓臺灣廠商僱用零仲介費的移工,臺灣企業有機會使臺灣在移工人權方面進一步改善,使移工供應鏈符合SDG8的要求,根除對東南亞移工的剝削。

 

  1. 強化政府及公民社會在促進全球永續發展的角色

後疫情時代,臺灣需要重新檢視並重新制訂政府的國際援助及發展政策來回應國際上永續發展的需求。首先,雖中央政府所訂的「臺灣永續發展目標」中的「政府開發援助」直到2030年每年的金額皆保持在「至少3.02億美元」[14],佔我國目前國民所得毛額的0.05%左右,仍遠低於鄰近的日韓以及大部分已開發國家。在可預見的將來,發展中國家的需求將更為迫切,政府須思考預算的編列是否符合SDGs的精神,以免「Taiwan Can Help」淪為空泛的口號。

 

其次,在資源有限的狀況下,建議我針對國際永續發展目標的推動專注於聯合國所提的三大方向,亦即消弭剝削、基本服務普及化、以及防治環境惡化,使臺灣在推動國際永續發展方面扮演具影響力的角色。在此框架之下,政府需要與公民社會更加緊密地合作,特別是消弭剝削的政策需要長時間的社會教育始能達成,而公民社會組織可有效地從旁推動,因此,政府援外政策制訂的過程應納入臺灣公民社會的參與。

 

後疫情時代的永續發展需要公民社會的積極參與,一方面公民社會組織是服務提供者,使弱勢群體不被遺忘;另方面公民社會組織扮演監督政府及私部門的角色,是民主社會發展過程中必要的元素。然而在永續發展標的議題上,台灣公民社會所扮演的政策研究及監督的角色仍待強化,面對永續發展目標所涵蓋的廣泛議題,臺灣各界的公民社會組織亟需進一步團結合作,在國內外扮演監督的角色,在後疫情的關鍵時刻與其他利害關係者共同推動落是聯合國永續發展目標。

 

作者:張心蕙,非政府組織工作者



[1] “Poverty”, Word Bank, last updated: Oct 7, 2020 https://www.worldbank.org/en/topic/poverty/overview

[2] Financing for Development in the Era of COVID-19 and Beyond Menu of Options for the Considerations of Ministers of Finance, Part I, United Nations, September 2020.

[3] UN chief: 'We are in trouble, and we need to change course' By Michael Igoe, DEVEX, 21 September 2020

[4] Ibid; The Sustainable Development Goals Report 2020, United Nations, 2020; Achieving the SDGs through the COVID-19 response and recovery, United Nations Department of Economic and Social Affairs, June 2020

[5] 「從負轉零!IMF上修台灣經濟成長率,明年可望達3.2%!」何晨瑋,遠見2020-10-14

[6] COVID-19 and the case for global development,” World Dev. 2020 Oct; 134: 105044.

[7]疫情加重開發中國家債務 專家呼籲「外債換氣候」 還款給自然”, 環境資訊中心20201113日,https://e-info.org.tw/node/228005; “UN calls for comprehensive debt standstill in all developing countries”, UNDP, Oct. 15 2020, https://www.undp.org/content/undp/en/home/news-centre/news/2020/UN_calls_comprehensive_debt_standstill_developing_countries.html

[8] “Canada could share any excess vaccine supply with poorer countries: Reuters sources,” CBC, Nov. 19,2020

[9] "Achieving the SDGs through the COVID-19 response and recovery," Policy Brief No 78, United Nations Department of Economic and Social Affairs, June 2020, p.2-4

[10] Ibid.

[11] 新型冠狀病毒對再生能源產業之影響, KPMG, https://home.kpmg/tw/zh/home/insights/2020/04/tw-renewable-energy-covid-19.html

[12] 「天下CSR一百強出爐! 後疫情時代投資主流:ESG」,聯合新聞網/天下雜誌,2020-09-03

[13] 「新冠肺炎疫情之長期影響及新常態趨勢」,李淳,中華經濟研究院WTORTA中心,2020/07/29

[14] 臺灣永續發展目標階段性檢討報告,行政院國家永續發展委員會,1096月。

 

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