「 日本製」 的災難: 福島核災與鑽石公主

截至 2020 年 2 月 23 日, 停靠日本橫濱 20 天的鑽石公主號確診武漢肺炎病例由2 月 4 日的 10 例遽增為 691 例,成為中國武漢市以外最大的群聚感染,也被國際社會訕笑為「海上武漢」或「小武漢」。如同 2011 年 311 大地震後的福島核災,鑽石公主號「原船隔離」的荒謬危機處理, 再次凸顯日本僵硬體制的無法內生改革與災難製造性格。

一、福島核災報告書: 製造災難的日本體制 2012 年日本第一個國會授權的福島核電廠事故調查委員會出版調查報告。 主席黑川清教授在序文強調:「我們必須很沈痛地承認,這(福島核災)是一場 『日本製』的災難( A Disaster Made in Japan)。」並直指福島核災是人禍( manmade disaster) 的日本深層體制與社會文化問題。換言之,以優異機械與科技傲視全球的日本體制,同時也具有災難製造的性格。

第一、政官商鐵三角:龐大利益共生集團 1950-80 年代日本傾全國之力發展經濟的過程,政治菁英、官僚、大企業形 成複雜利益共生關係的「制度俘虜」( Regulatory Capture):近五十年的一黨獨 大、年功序列與終生雇用制等符合政官商利益的結構,以及合理化這個結構的 「潛規則」( mindset)。隨著經濟成長,菁英的「自信」也逐漸變成「傲慢」。 核災前, 政府、主管機關與發電業者不顧國際核能安全規範,忽視提升防災與緊急應變的重要性。主管的經濟產業省在核災爆發前,刻意隱瞞重要資訊並不斷淡化事態,引發政官商勾結的質疑。

第二、 菁英主義的傲慢:組織利益大於國家利益 政治菁英汲汲營營於派系平衡與職位權力分贓,對國家治理採形式統治,將重責大任託付名校畢業的官僚。官僚菁英則循「直通道」( fast track) 梯次升遷,形成背景、理念、利益都高度一致的封閉群體。所以「依循前例」、「抗拒改革」、「粉飾太平」 與「組織利益」成為集體心態,甚至凌駕保護公眾安全的責任之上。也就是這種心態導致福島核災。 核災期間,原子能安全委員會、經產省原子力安全保安院與東京電力的責任混淆不清、 隱瞞災情真相,並把核災歸咎於千年一遇的大海嘯,完全不思考提高危機處理能力。當時首相菅直人卸任後也強烈批判官僚體系刻意隱匿資訊,顯示出日本政官商的複雜共生關係並沒有隨政權更迭而消失。

第三、 服從權威的社會文化:對公共議題的漠視 根深蒂固的日本社會文化:反射性服從、不願也不敢質疑權威、墨守成規、 與群體主義。日本社會長期服從政治權威造成的集體心態,即對公共議題的漠不關心,也導致災難性的後果。

第四、 權力豁免於公民社會監督 對核能安全規範的查核責任,竟同時也委託負責倡導核電的官僚體制。黑 川最後剴切的指出,每一個日本國民都應深切反省做為民主社會一員的責任, 否則縱使換成其他決策者,也是一樣的災難。

二、「日本製」 的公主號災難

2011 年福島核災讓日本民眾對民主黨失去信心,也讓自民黨與安倍於 2012 年底再次趁勢上台。但 2020 年的鑽石公主號事件也再次應驗黑川教授的預言: 日本如不徹底改革體制,縱使換決策者,也是一樣的災難。 滿載 3711 位旅客與工作人員(日本籍 1285 人)的鑽石公主號,因曾載運 一名確診的香港旅客,於 2 月 4 日返回橫濱港。「日本製」的災難與荒謬鬧劇於焉展開。截至 2 月 23 日,鑽石公主號確診病例遽增為 691 例,成為武漢市以外最大的群聚感染。日本政府方寸大亂、 既不專業也不人道的危機處理方式也飽受國際社會的嚴厲批判。歸咎成因也不離黑川教授所點出日本體制的災難製造性格:

第一、依舊是政官商龐大利益集團 負責疫情的厚生勞動省法定管轄包山包海,涵蓋社會福利、社會保險、年 金政策、醫藥衛生、勞動政策、兒童、看護,甚至戰爭遺族照顧。厚生省業務 牽涉到保險業、大企業、醫療設備、醫院與藥廠等龐大利益,公共衛生與疫病 防治自然不是施政優位。省內高階官員唯一具公衛醫療專業的「醫務技監」 鈴 木康裕,也因此次疫情才有機會獲安倍召見。諷刺的是,醫務技監一職遲至 2017 年 7 月才設立,鈴木是首位技監。可見疫病防治在厚生省的不重要性。

第二、依舊是政治權威主導 目前厚生省七巨頭皆非公衛醫療專業,包含大臣加藤勝信(安倍親信)、副 大臣橋本岳(政二代,前首相橋本龍太郎之子)、副大臣稻津久都是職業政治人 物。事務次官(常次)鈴木俊彦是保險與年金專長,審議官土屋喜久則是勞工 政策專長。換言之,防疫決策都由政治權威主導。 此外日本沒有疾管署等專責防疫機構,疫病防治等同沒有危機處理機制。 一樣走日常行政程序,由各承辦課員、國立感染症研究所與各科專家會商後, 再層層上報至大臣,時間耽誤,船上疫情自然快速擴散。這個模式完全套用在 日本處置鑽石公主號的所有決定:包含是否准許旅客上岸、上岸標準、檢疫能 量確認、隔離方式、生活支援、上岸後處置、以及責任歸屬。自然能理解面對 分秒必爭的疫情防治時,日本決策不斷慢半拍,也與台灣處於平行時空。 最不可思議的是,疫情與日遽增,安倍仍須不免俗的召開 10 餘分鐘對疫情 完全沒助益的樣版會議。從 1 月 30 日到 2 月 23 日已召開 12 次新型冠狀病毒感染症對策本部會議。由安倍親自叮囑國民少群聚、勤洗手、常戴口罩等「 重大政策」。

第三、依舊是菁英主義的傲慢 2 月 4 日內閣官房長官菅義偉表示,是否允許鑽石公主號停靠與上岸,將 由「檢疫主管單位作決定」,且須將世界衛生組織( World Health Organization, WHO)所估計的 10 天潛伏期納入考量。厚生大臣加藤也表示日本將進行 14 天的原船隔離政策。完全罔顧把健康與可能感染的人員安置在同一個載體,傳染 風險可能大增的不人道作法。

2 月 11 日日本國內外媒體大幅披露與抨擊,船上生活條件變差以及慢性病 患者藥物問題。厚生省迫於壓力,才鬆口檢討讓高齡旅客提前上岸隔離。2 月 13 日厚生省討論兩天後才決定,讓三種高風險者在檢驗陰性前提優先下船,到 指定地點隔離。

2 月 19 日神戶大學傳染學教授岩田健太郎登上鑽石公主號後,批判船上防 疫措施嚴重不足、隔離措施也不充分、沒有劃分綠區與紅區、船上人員隨意走 動,現場一片混亂。厚生省副大臣橋本岳出面反駁說,已最大限度採取預防感 染對策。橋本透過推特( Twitter)表示,身為檢疫現場負責人,並沒有同意岩 田上船,指控岩田「入侵」檢疫中的船艙。橋本更貼出照片證明船上走廊隔離 分流,但事實卻是兩個大門指向同一空間,根本沒有隔離。 而菅義偉在記者會 上對於船內是否區隔危險與安全區,表示:「 這無法用是或否來回答。 」引起輿論一片譁然。

2 月 22 日,台灣國家衛生研究院研究發現,鑽石公主號在完全沒有隔離措施下,與實際感染人數 634名非常接近,病例再生數高達 5.02,判定日本的隔離完全無效,直接證明岩田的觀察。

2 月 17 至 21 日,美國、澳洲、韓國、台灣、香港等陸續派專機接回未感 染的僑民,再進行 14 天隔離。唯獨日本政府允許乘客下船後,直接搭乘公共交 通工具離開。22 日櫪木縣一名 19 日下船的乘客經檢查後確診,成為日本首例 下船者確診病例。 澳洲撤離的公民有4名確診,美國則有 18人確診,嚴重打臉日本的檢疫措施。厚生大臣加藤 22 日才承認,有 23 名乘客在隔離期都未接受檢測,並已於 19-20 日下船,其中 19 人是日籍。加藤坦承「確認作業疏失」 並「深切反省」,承諾將對 19 人進行檢疫。並改口稱,下船的乘客將在東京附近進行隔離兩週。

第四、依舊是組織利益高於國民利益 WHO 確診案例採屬地登列,鑽石公主號確診人數原列入日本病例數,但 2 月7 日厚生大臣加藤抗議認為,因為船上乘客「尚未登陸日本」, 鑽石公主號不應列算在日本感染數,堅持做出切割。此外日本政府、讀賣與日經新聞等媒體甚至認為日本沒有義務處理英國籍的鑽石公主號,強調艦艇的「旗國主義」造成責任歸屬混淆,對日本不公平。

日本政府的主張完全罔顧人道主義、國際慣例、國民保護、以及長期主張的國際貢獻: 第一、依照國際慣例,船艦在遭遇不測事態,沿岸國本就有緊急救助的人道義務。

第二、 更何況公主號上有 1285 名日本籍旅客。日本政府在疫情爆發後派遣專機前往武漢撤僑,為何不在第一時間與英國政府協商,讓日本籍旅客先下船。

第三、 歷任日本內閣一再強調日本的國際貢獻。安倍在推動安全改革上,更是念茲在茲強調日本自衛隊應盡的國際義務與貢獻,並持續派遣護衛艦遠赴中東進行維和任務。卻在真正能做出國際貢獻的鑽石公主號危機時,急忙切割、推諉卸責。

三、 災難後的安倍政權 安倍自 2012 年 12 月 26 日重掌政權以來順利度過多次難關:消費稅、重新 釋憲解禁集體自衛權、新安保法制、加計學園事件、森友學園事件、以及賞櫻 會事件等,並保持近五成的高民意支持度,也順利成為日本憲政史上在位最長 的內閣總理大臣。歷任首相最拙於處理的中日關係,也在安倍手上起死回生並 快速增溫。 2017年美國總統川普上台後旋即以行政命令退出 TPP,迫使安倍開始戰略 轉向,適時拋出一帶一路合作快速拉近中日關係。2018 年川普貿易大刀同時揮向日本與中國,更讓中日兩國一拍即合。2018 年 10 月 26 日安倍終於如願正式訪問北京,自然也獲得中國的高度重視與歡迎。安倍與習近平再次確認中日關係應遵循四個政治文件、妥善處理歷史與台灣問題、化競爭為協調、構建多層次多管道對話機制、開展一帶一路與第三市場合作、並共同維護多邊自由貿易體系。 2019 年中日關係開始進入新階段,共舉辦過四次元首峰會(安倍與習近平兩次、與李克強兩次)、五次外長會議、六次高層互訪、以及十次機制性對話。習近平也允諾2020年春天到東京進行國是訪問,並簽署標誌新時代中日戰略伙伴關係的第五份政治文件。

現在看來, 鑽石公主號事件已成為安倍二次執政以來最大的政治危機,民 意支持從穩健的 53%驟降到 41%,並隨疫情的擴散持續下探。可能進一步摧毀 安倍多年來精心擘劃的新時代中日關係、東京奧運重振日本經濟發展的美夢、 以及指定接班延續政治影響力的雄心壯志。而「 日本製」的鑽石公主號現實災 難,對照東京奧運強調「 安全、安心」的口號,如今聽來格外諷刺。

反觀台灣在此次防疫工作可圈可點,也讓許多台灣人驚覺日本並非想像中 的完美。台灣雖沒有日本菁英官僚體制的群體持續性效率,但台灣社會學習力 與適應力在一次次事件不斷提升,也是日本無法望其項背。台灣許多公共政策 習慣參考日本,例如徹底失敗的地方創生政策、充斥作文比賽的社會 5.0 政策,必須在認識日本體制缺陷的前提下,借鏡參考才有意義。

郭育仁 國立中山大學中國與亞太區域研究所 教授(本院執行長)

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