对我国新版援外白皮书政策的期许

    对我国新版援外白皮书政策的期许

 

      王金英  罗慧夫颅颜基金会 顾问

 

一、 前言

2020年初Covid-19大爆发,各国关闭国界,影响人流物流,亦重创全球经济,更由于疫情影响国际供应炼,供货不稳而闹晶片荒,我国由于防疫得当,成为防疫模范生; 又是ICT晶片的主要生产国,成为全球经济的要角,更由于防疫得当,行有余力地捐赠口罩等防疫物资给各友好国家,故本年我国因为短缺疫苗陷入困境之际,各友好国家礼尚往来回赠疫苗,因而跃上国际舞台,再度成为国际焦点,国际社会更认识台湾是与中国不同的民主自由国家。

在国际情势大变动,蔡政府高喊Taiwan can helpTaiwan is helping的此刻,我国于2009年颁布以政治为目的,以巩固邦交国为主轴,由政府部门完全主导主责的援外政策白皮书,其思维已不合时宜,建议政府应该制定新版援外白皮书,思考以符合国际潮流,以联合国所倡议的永续发展目标,结合非政府组织(Non-governmental organizations, NGOs)及企业一起推动的台湾品牌,依据国际合作发展新思维的新版援外白皮书。

 

二、国际合作发展新思维 

()、由MDGSDG:联合国于2000年提出千禧年8项国际发展目标 (Millennium Development GoalsMDGS),由已开发国家(捐助国)主责主导所有的国际援助计划和策略,受援国无法参与计划和策略形成的过程,遭形容为上对下的慈善援助。嗣联合国续于2015年通过2030年全球永续发展目标(Sustainable Development GoalsSDGs),以5PPeople人类、 Planet地球、Peace和平、Partnership伙伴、及Prosperity繁荣)为口号,呼吁推动17项发展目标,成为国际发展合作的新趋势。SDGS强调援助的效率与效能及责信与透明,受援国的参与和在地化(ownership),亦即以重视受援国人权的发展援助,主张无论穷人或富人,无论穷国或富国,无论政府部门或非政府组织或企业部门,都应该携手合作,希望在2030年创造共存共融的永续社会。

 

()、政府与NGOs建立伙伴关系共同推动国际合作发展:

就理念而言,美国、英国、日本、及韩国是OECD会员中执行国际合作发展相对成熟的国家,其理念、制度、及策略均值得我国参考。上述四国均认为公私部门的合作将提升官方开发援助(Official Development Assistance, ODA)的效能; NGOs和企业的参与结合人道援助与经济合作,不但提升NGOs的参与能力,亦提升ODA计划的执行成效;NGOs为实现人道主义和发展成果的伙伴,重视透明度和责信。

就制度面而言,各国政府在主责中央部门下皆成立官方平台组织以执行ODA,日本为JICAJapan International Cooperation Agency),韩国为KOICAKorea International Cooperation Agency),美国则是USAIDUnited States Agency for International Development),英国原本是系成立DFID(Department for International Development)独立于外交部之外,疫情之后统合外交部和DFID成为FCDOForeign, Commonwealth & Development Office)。上述每个国家均成立NGOs平台组织与官方对接,例如JANIC (Japanese NGO Center for International Cooperation)KCOC (Korea NGO Council for Overseas Development Cooperation) InteractionBond(network for organizations working in international development)分别是日、韩、美、英NGOs平台组织。   

各国政府部门与NGOs的伙伴关系具体机制及作法包括:1、定期对话,NGOs对政府的援外政策提供建言,美国NGOs代表定期与国务院举行会谈,甚至进白宫提供建言,Interaction则每周与美国会外交,国防和预算委员举行会议; 2、建立高层级协调单位,例如韩国的国务总理秘书处设有NGOs专责单位; 3、政府有计划地扶植NGOs从事国际合作发展计划,例如日、美均提供经费支持NGOs从业人员的专业能力建构,英国则提供融资扶植小型NGOs发展,结合NGOs和企业共同执行ODA4、提供ODA经费补助或透过NGOs执行国际合作计划,日本提供2%(3亿美元)ODA预算; 韩国提供2.8%(6600万美金); 美国与英国则分别提22%15%ODA预算补助或透过NGOs执行相关计划。

综上,美、英、日、韩在ODA已累积相当经验,政府在理念、政策及执行面皆纳入其国内NGOs的参与,双方建构相辅相成之伙伴关系,不但提升ODA效能,亦借着定期对话,吸取NGOs执行国际合作发展经验及建议,另政府提供经费与各项资源,有计划地扶植NGOs,以发挥最大功能。

 

三、对我国新版援外白皮书的建议

 ()、新版援外政策白皮书之研拟,应谘询NGOs意见,承认NGOs之主体性,建立与NGOs对等伙伴关系

OECD国家美、英、日、韩在ODA所累积的丰富经验而言,政府在理念上皆尊重NGOs的主体性,并认证NGOs的参与将提升ODA的效能。而我国于2009年首度发布《援外政策白皮书》,虽然以进步伙伴、永续发展作为援外工作主轴,主要内容系财团法人国际合作发展基金会(ICDF)”受外交部委托,以维护邦交为政策目标,主要在各邦交国进行双边援助或与国际组织进行多边援助,部分则是在非邦交国从事的国际合作发展计划,并未将国内NGOs和企业从事国际合作发展内容纳入,另国合会亦鲜少与国内本土NGOs合作。适值立法院要求外交部研议新版《援外政策白皮书》之际,建议顺应国际潮流将NGOs和企业纳入为重要合作伙伴,谘询各方意见,共同制定白皮书。 

 

()、建立国际合作政策之高层级跨部门统筹单位,整合政府部门、NGOs与企业,扩大ODA参与政策 

我国目前之官方国际开发援助(ODA)预算虽大部分由外交部,国合会执行,但也有一部份经费系经由卫福部、教育部、经济部、农委会、科技部、及劳动部等部会各自执行,部会之间各自为政,未有协调机制,除了执行成果资料难统计外,缺乏统整的战略性目标也严重影响ODA的效率效能;若建立高层级的统筹单位,除了协调统整政府各部门之外,也可以比照韩国在中央政府层级的单位下设立NGOs专责单位,并依据个别国家的需求提出相对应整合性发展策略,由政府、NGOs、和企业共同推动执行。蔡政府于2017年启动新南向政策,强调以人为中心,以双向交流作法,促进我国在经贸,医疗,教育,农业等领域与18个新南向国家之实质关系。我国NGOs的国际合作发展计划大约80%在亚太地区,尤其在新南向国家,耕耘20年多年来已累积相当的国际网络和成果,政府若能整合NGOs的能量,并串联企业共同推动,必能提升新南向政策的效能,并加深区域联结,扩大我国的影响力。

建议在行政院层级设立国际合作发展小组,由行政院主管外交政务委员担任组长,由外交部主管次长担任执行秘书,成员包括各相关政府机构司长级代表(如经济部国际合作处长),国内NGOs及私人企业代表,定期召开国际合作发展联席会议,除研讨整体策略与作法,精进国际合作发展计划执行成效外,并会后制作国际合作发展进度报告,分送各相关单位参办。

()、应与NGOs建立定期对话机制,参与政策与执行策略讨论

 仿照日韩政府与NGOs建立定期对话机制,除了增进双方的理解,交流国际网络和人脉,分享实务经验外,NGOs参与ODA政策谘询会议,将有助提升ODA的效能。例如美国USAID建立与POV(Private Voluntary Organizations)的合作机制与对话及评估与监督指标;日本外交部也邀请NGOs平台组织JANIC进行对话,了解日本NGOs之需求与期望,并请NGOs资深人员担任援外政策制定的顾问,协助提供日本外交部于制定援外政策之各项建议;韩国公民社会组织也至少有六位代表进入直属国务总理下的国际发展合作委员会,提供各项政策建议。

 

()、调整预算配置,提高ODA经费,并提高ODA透过NGOs执行国际计划比例 

108年度我国的ODA金额约3.18亿美元,占我国国民所得毛额”(GNI) 0.051%,远远落后日本的0.31%(155亿美元),韩国的0.15%(27亿美元),与联合国所订 0.7%的理想标准仍有颇大差距,我国欲成为国际社会的贡献者,提高ODA预算实是刻不容缓。除此之外,我国应该要比照OECD国家提高ODA透过NGOs 执行国际合作发展计划之比率和预算,例如日本约提拨3亿美元,韩国提拨6600万美元透过NGOs 执行,反观我国仅提拨30万美金,真的相差甚远。

 ()、政府应建构国际合作发展人才培育体系,强化国际合作论述基础

由于我国际空间屡遭压缩,因此国际合作发展思维长期以政治为考量,以巩固邦交国为援外政策的主轴,在国际合作发展领域的相关论述与研究相对缺乏,更遑论人才的培养。鉴于国际合作发展已是国际潮流并具专业性,相对应的人才培育体系应该即时建立,并鼓励研议相关论述与不同区域及国家之国际合作策略,借以提升我国国际合作发展的专业能力。

 

()、简化政府行政流程,以促进计划创新、规模与影响力

现行政府补助或委托NGOs执行计划的审查和核销流程繁复,补助计划不得编列人事费和行政费,导致大部分小型NGOs望而却步。小型NGOs虽具创新力,但能量有限,募款不易,很容易因经费不足而折损。因此改善行政流程,提供有利环境,有计划扶植国内NGOs,才能够打造NGOs国家队,扶植NGOs在各个国家设立分会,建立台湾品牌和加深国际影响力。例如英国政府提出的UK Aid Direct 提供融资,设计友善法规等支持中小型NGOs

()、政府应结合NGOs,推动国际合作发展之公众教育以及公民国际参与机制

我国由于长期被排除于联合国之外,以致国人的国际观不足,对国际合作发展认识有限,甚至将国际合作发展污名化为金钱外交,故政府应结合NGOs推动世界公民教育,提升国人的国际观和正确的国际合作发展观念,同时建立公民国际参与的机制,鼓励我国公民的国际参与并提升国际观。

.结论

在中共长期打压下,我国的国际参与日渐艰难,尤其邦交国如雪崩式的断交,目前仅剩15个邦交国,如何拓展我国的国际参与空间,实为当务之急。立委邱志伟与许智杰曾于本年8月间透过媒体呼吁 :“ 跳脱传统的外交旧思维,尽速制订新版援外政策白皮书,由行政院建立协调专责单位,完善公私协力机制,媒合民间资源参与援外。上述观点呼应国际合作发展的潮流,诚挚呼吁政府应更重视NGOs的角色功能,邀请NGOs和企业共同参与,以进一步优化我国国际合作发展政策及效益。

 

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