论外交文官中立

论外交文官中立

  中华民国不对称的国家实力与国际地位在国际政治史上可能是绝无仅有,台湾艰难的国际处境除因两岸在国际场域不对等的竞逐外,国内两极化的政党政治对外交的污名化以及多年来侨务工作推动的偏差,均使得让台湾的对外关系更难推动,是故外交人员必须严守文官中立,始能执行政府的外交政策,以追求国家最高利益。

   台海两岸多年以来在国际社会的竞逐从来就不是站在一个平等的立足点上,就体制而言,一个是遭排挤在国际社会体制外的自由民主国家,外交政策必须经过国会及民意的沟通与检验;而另一个却是联合国安理会当然成员的集权国家,其决策过程不透明外交政策,却可透过其驻外机构全力贯彻执行。更严重的是,在国内意识形态挂帅及民粹当道的政治环境下,我国的外交决策及作为在国内往往遭到不必要政治消费,很难有理性的辩论空间,更需要中立的外交文官体系去推动。

   两岸在国际社会的竞逐,不但牵涉两岸关系发展起伏,也因国际情势及国内政治环境的改变而调整,中国大陆开放后经济快速发展,在国际社会的影响力日增,逐渐反映到争取我邦交国等强势外交作为。我首度政党轮替前,两岸在国际间的竞逐即屡有互挖邦交国情事,如果说民进党第一次执政期间执行「烽火外交」政策,国民党再次执政八年期间也只能说两岸建立不互相争取彼此邦交国默契,而绝不是所谓的「外交休兵」,因为那段期间中共在国际场域对台湾的打压也没有停止过,中共对台湾非政府组织的国际参与更是进行全面打压,所以不管在国民党或民进党执政时期,中共对台湾在国际场域的打压从未停止,以「外交休兵」形容两岸在国际社会竞逐,不但过于简化,而且误导国人。

   国际情势变幻莫测,两岸关系错综复杂,国际及两岸关系随着主客观环境及各项突发事件的发生一直处于变动之中,即使如此,我国外交政策亦有其一致性及延续性,可惜在国内两极化政治的影响下,各项正正当当外交作为往往遭受国内政治消费,例如国、民两党立委在野时都批评外交部从事「金钱外交」,其政治性的批判除了加深国内民众对外交的误解外,对鼓励国人支持外交施政及从事国民外交甚为不利。

  事实上我国2018年政府对外援助(ODA)的经费约3亿美元,ODA/GNI比例为0.051%,与联合国要求各会员国提拨国民所得毛额(GNI)的0.7%相去甚远,日本ODA/ GNI比例为0.28%,韩国为0.15%,均较我国高出甚多。台湾多年来受惠于国际援助及友善的国际经济环境,始能发展成为经济大国,目前我以区区联合国所订标准不到十分之一的经费去推展国际合作与发展计画,仍然遭质疑进行「金钱外交」。另就援助成效而言,我政府对外援助对象主要以各邦交国为主,我以远低于国际标准的预算去援助各邦交国是一件再正当不过的事,我运用过去数十年来的发展经验,提供邦交国的各项合作计画均甚有成效,不但嘉惠邦交国民,也受到国际社会的赞扬,事实上过去几十年来我国对邦交国的发展合作计画从最早的农渔业到手工业,直至近年来经劲道资通讯业等,均循一致的理念及作法推动,从来不因不同政府执政而有所差异,这些都需要绝对中立的外交文官去推动,更需要国人的有力支持。

  民主国家外交政策乃政党政治中最无争议者,尤其我国绝大多数职业外交人员均以坚守行政中立自诩,在民进党重回执政三年多来,中共每挖走了我们的一个邦交国,或发生任何外交事件,少数退休外交人员照例召开记者会,除呼吁蔡总统遵守「九二共识」外,并批评外交部作为等,对以严守行政中立为职志的外交人员而言,是一种极为负面的示范。众所周知,外交工作以国家最高利益为依归,具延续性特质,非关政党意识形态或政策,此类政治性评论外交作为,对外交文官中立伤害颇钜。

   不久前某外交部领事事务局中阶同人不甘寂寞,于参加地方选举失利后,屡在脸书发表支持蔡总统的亲执政党政治性言论,在外交部引起不少议论,由于外交同人一向严守行政中立,不齿以依附意识形态获得升迁作为,过去亦从未发生现职外交人员对国内政治性议题发表评论情事,尤其言词之间充满意识形态,更是引人侧目。在单位主管曾予口头劝告未获改善下,不得不行文铨叙部就该员政治性言论请求解释,最后该员以主动辞职平息风波,可见外交部体制如何珍惜行政中立。

  不可讳言,我国对外关系与两岸关系长久以来均相互影响,所以就对外关系与两岸关系孰轻孰重而言,多年以来屡成为国内政治议题,所谓国民党政府重两岸轻外交民进党重外交轻两岸的说法更是对外交文官中立化造成似是而非的影响。对职业外交人员而言,外交当然优于两岸,两岸关系与对外关系在国家最高利益考量下的任何决策,其实与追求国家最高利益的外交作为并不相违背,是故并无外交关系与两岸关系孰轻孰重的问题。就民主国家政党政治运作而言,『国』、『民』两党两岸政策不同乃系常态,退休外交人员评论我国对外关系动轧牵扯「九二共识」,显然已违反职业外交人员中立的基本素养。

   另方面而言,多年来我国侨务政策执行的偏差亦严重影响我外交文官的中立及对外关系的推动,侨务工作之目的在于建立及维系海外侨胞与台湾经济及文化方面的连结,以促进侨胞及国家利益与形象,鼓励东南亚侨生来台就学即是一项相当成功的侨务政策,侨生回到侨居地后担任前往投资台商干部,对台湾事业经营甚有助益。可惜的是,在侨胞素质相对高的美加地区,由于侨委会的存在及运作方式,加上政策执行的偏差,导致侨胞不但未能协助外馆推动国民外交,反而因侨团联谊性质的活动,影响正常外交业务之推动。

   我旅居美加地区侨胞普遍未若如韩国及印度等亚洲国家侨民,因语言及其他因素,较不容易融入当地主流社会,因而成立各类社团,少数政治性社团侨胞热衷国内政治,以偏差心态解读政府决策,少数侨界人士去国多年,深陷国内政治光谱两端,犹较国内政治人物激情,尤其屡以政治角度投诉外馆馆长,导致外交人员怀有侨务重于政务之偏差心态,影响外交文官中立及正常对外关系之推动甚钜。

   「行政中立」乃外交人员基本修养,职业外交人员的特质就是严守行政中立,国内因意识型态蓝绿对立的情况下,外交人员更应该要做到行政中立,因为国家利益是没有争议的,内政上可以为在环境保护及国家建设之间取舍,讨论需不需要建苏花快速道路,各政党可以争执要不要核电,但不同政府对外交人员的期许应该都是一样的,那就是忠实有效地执行执政党的外交政策,以达致国家最高利益。

   民进党政府增加驻外机构政务人员人数之政策,宜予正面看待,毕竟外交圈子不大,加以长久以来我国外交相对弱势,「有志青年」因我国国际地位低落,对外关系难以推动,因而对外交工作望而怯步。期待民进党政府尽可能任命较不具政党色彩的各行业专业人士,与职业外交人员形成良性竞争与互动,避免派遣意识形态浓厚,形象争议的政务人员担任驻外政务馆长职务,尤其不应派遣事务性质机要人员担任行政主管职务,以维护外交文官中立性。

  近年来中国大陆大肆施展其锐实力,一方面在国内修宪确立习近平终身领导地位,另方面在国际上则积极推动「一带一路」经济扩张政策,对我国际空间打压力道日渐增强,我维系现有邦交国关系确实面临前所未有的挑战。不管执政党外交政策走向如何,其后果全国人民必须共同承担。外交人员除应严守行政中立,忠实执行政府外交政策外,更需要随时检讨工作方式与内容是否仍有精进的空间。国内媒体对断交等外交事件的报导,如能跳脱意识形态的批判,转而深入引导国内各界理性讨论我外交政策,始有助国人对我对外关系的正确认识,更有助外交文官中立。

吴荣泉 退休外交人员

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