論外交文官中立

論外交文官中立

   中華民國不對稱的國家實力與國際地位在國際政治史上可能是絕無僅有,台灣艱難的國際處境除因兩岸在國際場域不對等的競逐外,國內兩極化的政黨政治對外交的污名化以及多年來僑務工作推動的偏差,均使得讓台灣的對外關係更難推動,是故外交人員必須嚴守文官中立,始能執行政府的外交政策,以追求國家最高利益。

   台海兩岸多年以來在國際社會的競逐從來就不是站在一個平等的立足點上,就體制而言,一個是遭排擠在國際社會體制外的自由民主國家,外交政策必須經過國會及民意的溝通與檢驗;而另一個卻是聯合國安理會當然成員的集權國家,其決策過程不透明外交政策,卻可透過其駐外機構全力貫徹執行。更嚴重的是,在國內意識形態掛帥及民粹當道的政治環境下,我國的外交決策及作為在國內往往遭到不必要政治消費,很難有理性的辯論空間,更需要中立的外交文官體系去推動。

   兩岸在國際社會的競逐,不但牽涉兩岸關係發展起伏,也因國際情勢及國內政治環境的改變而調整,中國大陸開放後經濟快速發展,在國際社會的影響力日增,逐漸反映到爭取我邦交國等強勢外交作為。我首度政黨輪替前,兩岸在國際間的競逐即屢有互挖邦交國情事,如果說民進黨第一次執政期間執行「烽火外交」政策,國民黨再次執政八年期間也只能說兩岸建立不互相爭取彼此邦交國默契,而絕不是所謂的「外交休兵」,因為那段期間中共在國際場域對台灣的打壓也沒有停止過,中共對台灣非政府組織的國際參與更是進行全面打壓,所以不管在國民黨或民進黨執政時期,中共對台灣在國際場域的打壓從未停止,以「外交休兵」形容兩岸在國際社會競逐,不但過於簡化,而且誤導國人。

   國際情勢變幻莫測,兩岸關係錯綜複雜,國際及兩岸關係隨著主客觀環境及各項突發事件的發生一直處於變動之中,即使如此,我國外交政策亦有其一致性及延續性,可惜在國內兩極化政治的影響下,各項正正當當外交作為往往遭受國內政治消費,例如國、民兩黨立委在野時都批評外交部從事「金錢外交」,其政治性的批判除了加深國內民眾對外交的誤解外,對鼓勵國人支持外交施政及從事國民外交甚為不利。

   事實上我國2018年政府對外援助(ODA)的經費約3億美元,ODA/GNI比例為0.051%,與聯合國要求各會員國提撥國民所得毛額(GNI)的0.7%相去甚遠,日本ODA/ GNI比例為0.28%,韓國為0.15%,均較我國高出甚多。台灣多年來受惠於國際援助及友善的國際經濟環境,始能發展成為經濟大國,目前我以區區聯合國所訂標準不到十分之一的經費去推展國際合作與發展計畫,仍然遭質疑進行「金錢外交」。另就援助成效而言,我政府對外援助對象主要以各邦交國為主,我以遠低於國際標準的預算去援助各邦交國是一件再正當不過的事,我運用過去數十年來的發展經驗,提供邦交國的各項合作計畫均甚有成效,不但嘉惠邦交國民,也受到國際社會的讚揚,事實上過去幾十年來我國對邦交國的發展合作計畫從最早的農漁業到手工業,直至近年來經勁道資通訊業等,均循一致的理念及作法推動,從來不因不同政府執政而有所差異,這些都需要絕對中立的外交文官去推動,更需要國人的有力支持。

   民主國家外交政策乃政黨政治中最無爭議者,尤其我國絕大多數職業外交人員均以堅守行政中立自詡,在民進黨重回執政三年多來,中共每挖走了我們的一個邦交國,或發生任何外交事件,少數退休外交人員照例召開記者會,除呼籲蔡總統遵守「九二共識」外,並批評外交部作為等,對以嚴守行政中立為職志的外交人員而言,是一種極為負面的示範。眾所周知,外交工作以國家最高利益為依歸,具延續性特質,非關政黨意識形態或政策,此類政治性評論外交作為,對外交文官中立傷害頗鉅。

   不久前某外交部領事事務局中階同人不甘寂寞,於參加地方選舉失利後,屢在臉書發表支持蔡總統的親執政黨政治性言論,在外交部引起不少議論,由於外交同人一向嚴守行政中立,不齒以依附意識形態獲得升遷作為,過去亦從未發生現職外交人員對國內政治性議題發表評論情事,尤其言詞之間充滿意識形態,更是引人側目。在單位主管曾予口頭勸告未獲改善下,不得不行文銓敘部就該員政治性言論請求解釋,最後該員以主動辭職平息風波,可見外交部體制如何珍惜行政中立。

   不可諱言,我國對外關係與兩岸關係長久以來均相互影響,所以就對外關係與兩岸關係孰輕孰重而言,多年以來屢成為國內政治議題,所謂國民黨政府重兩岸輕外交民進黨重外交輕兩岸的說法更是對外交文官中立化造成似是而非的影響。對職業外交人員而言,外交當然優於兩岸,兩岸關係與對外關係在國家最高利益考量下的任何決策,其實與追求國家最高利益的外交作為並不相違背,是故並無外交關係與兩岸關係孰輕孰重的問題。就民主國家政黨政治運作而言,『國』、『民』兩黨兩岸政策不同乃係常態,退休外交人員評論我國對外關係動軋牽扯「九二共識」,顯然已違反職業外交人員中立的基本素養。

   另方面而言,多年來我國僑務政策執行的偏差亦嚴重影響我外交文官的中立及對外關係的推動,僑務工作之目的在於建立及維繫海外僑胞與台灣經濟及文化方面的連結,以促進僑胞及國家利益與形象,鼓勵東南亞僑生來台就學即是一項相當成功的僑務政策,僑生回到僑居地後擔任前往投資台商幹部,對台灣事業經營甚有助益。可惜的是,在僑胞素質相對高的美加地區,由於僑委會的存在及運作方式,加上政策執行的偏差,導致僑胞不但未能協助外館推動國民外交,反而因僑團聯誼性質的活動,影響正常外交業務之推動。

   我旅居美加地區僑胞普遍未若如韓國及印度等亞洲國家僑民,因語言及其他因素,較不容易融入當地主流社會,因而成立各類社團,少數政治性社團僑胞熱衷國內政治,以偏差心態解讀政府決策,少數僑界人士去國多年,深陷國內政治光譜兩端,猶較國內政治人物激情,尤其屢以政治角度投訴外館館長,導致外交人員懷有僑務重於政務之偏差心態,影響外交文官中立及正常對外關係之推動甚鉅。

   「行政中立」乃外交人員基本修養,職業外交人員的特質就是嚴守行政中立,國內因意識型態藍綠對立的情況下,外交人員更應該要做到行政中立,因為國家利益是沒有爭議的,內政上可以為在環境保護及國家建設之間取捨,討論需不需要建蘇花快速道路,各政黨可以爭執要不要核電,但不同政府對外交人員的期許應該都是一樣的,那就是忠實有效地執行執政黨的外交政策,以達致國家最高利益。

   民進黨政府增加駐外機構政務人員人數之政策,宜予正面看待,畢竟外交圈子不大,加以長久以來我國外交相對弱勢,「有志青年」因我國國際地位低落,對外關係難以推動,因而對外交工作望而怯步。期待民進黨政府儘可能任命較不具政黨色彩的各行業專業人士,與職業外交人員形成良性競爭與互動,避免派遣意識形態濃厚,形象爭議的政務人員擔任駐外政務館長職務,尤其應避免派遣事務性質機要人員擔任行政主管職務,以維護外交文官中立性。

   近年來中國大陸大肆施展其銳實力,一方面在國內修憲確立習近平終身領導地位,另方面在國際上則積極推動「一帶一路」經濟擴張政策,對我國際空間打壓力道日漸增強,我維繫現有邦交國關係確實面臨前所未有的挑戰。不管執政黨外交政策走向如何,其後果全國人民必須共同承擔。外交人員除應嚴守行政中立,忠實執行政府外交政策外,更需要隨時檢討工作方式與內容是否仍有精進的空間。國內媒體對斷交等外交事件的報導,如能跳脫意識形態的批判,轉而深入引導國內各界理性討論我外交政策,始有助國人對我對外關係的正確認識,更有助外交文官中立。

吳榮泉 退休外交人員

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