美国南海「航行自由」之成效

美国南海「航行自由」之成效
 
萧琇安 政治大学国际关係研究中心副研究员
 
   2015年五月, 美国欧巴马政府派出一架P8-A侦察机, 由CNN记者随行, 低空飞越由中国控制位于南沙群岛的永暑礁(Fiery Cross Reef)。随后, 美国故意公布了一份美军执行此项任务时, 受到中国严正警告不得进入「军事警戒区」(military alert zone), 双方言辞交锋的机密录影带。这是美国官方第一次对中国在南海争议区發动「航行自由」(Freedom of Navigation Operations, FONOPs)任务, 亦是美国首次一改过去低调的作风, 主动向外界公布其「航行自由」行动。
 
   美国的「航行自由」计画始于1979年。该计画主要目的是藉由挑战美国认为可能影响其合法航行或飞越权利, 他国不当之「过度主张」(excessive claims), 向国际社会宣示美国对相关海洋法规则的立场。「航行自由」计画主要用来辅助外交抗议的方式, 以确保美国在全球各地执行军事任务和通商往来等合法航行的顺畅无阻。过去数十年裡, 美国每年都在全球各地低调执行多项「航行自由」行动, 同时其亚太地区的对象也不只限中国。例如, 1992年美国曾挑战柬埔寨对外国军舰进入领海需事先经沿岸国批准的规定; 另外, 美国也常态性地挑战菲律宾将群岛水域当作内水的主张。其他还包括印尼, 印度, 台湾, 越南, 日本, 韩国等国家, 也都曾是「航行自由」行动的对象。
 
   不过, 美国从2015年五月以来针对中国在南海地区所执行的「航行自由」任务, 仍有以下几项不同之处。首先, 美国第一次派遣行动的时间点, 刚好是菲律宾向国际海洋法庭对中国提请仲裁, 而且美国智库批露中国从2014年初开始在南沙群岛七座地物快速且大规模进行填海造陆和搭建设施的消息, 引起国际社会高度关注。截至南海仲裁庭于2016年7月12日裁决出炉时, 美国便曾透过「航行自由」行动, 向中国表明美国将不会承认未来中国在南沙低潮高地(Low-tide Elevation)上建造的人工岛12海里领海的主张。由于中国尚未正式提出此类主张, 美国的行动并非是针对已经提出的过度主张, 而似乎具有防止未来主张可能性的预警作用。
 
   第二, 美国从2015年中到2019年期间, 针对中国在南海所执行的航行自由任务, 其次数和频率皆超过对其它国家和地区。从2015年五月到2016年12月欧巴马总统任内, 共在中国控制的南沙和西沙岛礁进行了五次的行动。而根据美国国会研究中心从公开报导中所统计出的一项数据指出, 2017年1月川普总统就任以来, 美国在过去几年相关的航行自由次数各为2017年4次; 2018年5次; 2019年到11月止至少有8次。不仅如此, 近期相关任务的频率, 也有增加的趋势, 如2017到2018年间, 约每两个月执行一次任务, 但2019年11月21、22日两天, 则每天各出动一次任务。
 
   第三, 川普政府近期南海的航行自由行动, 也不再单纯只是法律性的主张或反制措施, 而掺杂了重要的战略意涵。川普当局将中国视为战略竞争对手(strategic competitor), 而南海则成为两大强权竞争的场所之一。南海航行自由可以说是美国印太战略整体的一环。未来中国在南海, 东海, 黄海各区域持续扩张并强化主控权, 不仅将可能大大地影响美国在印太地区的政治, 经济与战略利益, 同时恐将提高美国队区域内盟邦(菲律宾, 日本, 南韩), 或现在或潜在伙伴(新加坡, 越南, 印尼, 台湾等), 必要时提供安全协助的难度。
 
   不少国家支持美国在南海的航行自由行动, 认为这是维护国际海洋法律秩序, 以及遏制中国进行领土扩张必要的措施。特别是像越南, 菲律宾这些与中国的争端仍然持续, 对中国存有威胁感的国家。部分美国盟友和伙伴也响应美国的诉求, 以个别或与美国联合的方式發动航行自由的行动。从政治意涵上来看, 美国藉着航行自由任务, 向区域盟友及伙伴再次证明其维持亚太地区安全和秩序承诺之意图相当明显。
 
   不过, 美国的南海航行自由行动也受到批评和质疑。有些国家, 如印尼, 便曾表示不贊成任何强国在南海地区耀武扬威, 并要求中、美两国自我节制。除此之外, 美国国内也有分析家指出, 航行自由行动并未能有效阻止中国在南海进一步扩张, 也无法遏制中国利用非武力的强制方式对周边国家进行胁迫或使后者的权利受损。另有亚洲学者则认为, 虽然美国的确透过航行自由行动, 具体展现出对亚太地区的安全承诺, 但单靠这类行动, 并不足以应对中国藉着其它经济, 战略手段持续扩张势力, 像是带路倡议(Belt and Road Initiative)。美国需要有更全面, 一致性, 包括经济措施的策略来应对中国的崛起。
 
   更值得注意的是, 美国航行自由对中国造成密集的挑战, 反给了中国以捍卫国家主权为藉口, 对部分选择与美国密切合作之周边国家採取更强硬的措施, 其中包括越南, 日本, 和台湾。例如2019年7月, 中国海洋地质8号调查船, 在中国海警和民兵船护航下, 驶入越南主张200海浬专属经济海域和大陆礁层范围内的万安滩(Vanguard Bank)海域进行大规模石油探勘活动, 造成两国对峙之外交危机。除此之外, 中美在南海军事活动的增加, 也提高两国擦枪走火的风险。有中国分析家指出, 比起过去, 川普政府似乎更将航行自由的授权下放给国防部和印太指挥部, 这恐两国在南海因航行自由行动引起冲突的危险性。
 
   2019年11月23日, 美国印太指挥官戴维森上将(Philip S. Davidson)在加拿大举办的国际安全论坛發表谈话时, 重申确保海空航行自由的重要性。他并呼吁东协国家, 不要与中国签订可能影响航行权利, 以及可能限制商业往来或军事活动的行为准则。不过, 近期南海航行自由行动, 并未能有效遏制中国的霸权扩张; 而中美日益加剧的竞争, 则为区域不稳定, 添加了隐忧。许多长期以来安全上仰赖美国, 意识形态认同西方民主、自由等价值, 但经济上与中国更加紧密互赖的区域国家, 正面临更加複杂的政策挑战。
 
 

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